A Reflection on the Impact of Covid-19 in Latin America
Just One More Threat?
These photos are from the exhibit “Documenting the Impact of Covid-19 through Photography: Collective Isolation in Latin America,” curated in collaboration with ReVista and the Art, Culture, and Film program at Harvard’s David Rockefeller Center for Latin American Studies (DRCLAS.)
The exhibition, based on an Open Call for Photography launched in July 2020, aims to create a critical visual record of our unprecedented times so they can be remembered by future generations.
A worker of the new area of the Nossa Senhora Aparecida cemetery, Manaus, where a portion of the forest has been cleaned up due to the significant increase in deaths from COVID-19 in the Manaus area, Brazilian Amazon. Photo by Alessandro Falco
At the beginning of April 2020, in the middle of lockdown, my friend and colleague, Manuel Alcántara, and I started to discuss the impact that the Covid-19 pandemic might have in Latin America. Alcántara, a professor at the University of Salamanca, was stranded in Medellín awaiting a repatriation flight while I was in Girona, Spain, frustrated at not being able to travel to Mexico where I had to carry out several academic activities.
We were soon joined by other colleagues in this discussion, which was to sow the seeds for the publication Política y crisis en América Latina. Reacción e impacto frente a la Covid-19 (Politics and Crisis in Latin America: Reaction and Impact in the Face of Covid-19), a book written thanks to the participation of a team of researchers from nearly every country in the subcontinent.
With this book, we have set out to understand the social and political consequences of the pandemic drawing on the knowledge that ensuing transformations may have relevance similar to that of the crash of 1929, the oil crisis or the debt crisis. We contend that the Covid-19 pandemic is creating a critical scenario, which may lead to unforeseen economic decision-making, as well as new social coalitions. And all this can have a huge impact on public policy development and the form institutions take in the medium term.
We begin the book by noting that the pandemic outbreak has occurred against a backdrop of political and economic deficiencies. Economically speaking, the region was not buoyant and growth forecasts were more than modest. Although Latin America greeted the 21st century with a long decade of growth thanks to the commodity boom, this cycle came to an end in 2013.
On the other hand, at a political level, we could say that Latin American democracies were, at the very least, worn out. The rise in social mobilizations, the implosion of traditional party systems, the increase in levels of abstention and, above all, the loss of trust in the institutions and a perception of growing inequalities bear witness to this.
Keeping this context in mind, this book tries to give tentative answers to what the factors related to the spread of Covid-19 are, while also defining the social and political dynamics that have occurred, with the aim of drawing comparisons. In this spirit, and in light of the evidence accumulated during months of work, a set of factors that have either accelerated or retarded the pandemic have been established. These are factors of a highly diverse nature since some are conditioning, others contextual, and still others, circumstantial. They are described below:
CONDITIONING FACTORS
- Degree of isolation
- Population size and density
CONTEXTUAL FACTORS
- State capacity in general and the existence (or not) of an extensive primary health network, in particular
- Percentage of people working in the informal sector
- Substandard housing
- Degree of civic maturity
CIRCUMSTANTIAL FACTORS
- Type and quality of leadership
- Type of crisis management policies, the capacity to finance and implement them, and pace of implementation
- Capacity to close national borders and reduce traffic flow
CUBA. Photo by David Estrada Rodríguez
As we can see, the variety of cases for each country is highly diverse if we take these factors into account, although the “big question” is always what explains why one nation has infection and mortality rates well below another. A wide range of possible answers exists in response to this question. But when analysing the effectiveness of the fight against the pandemic in the region, we should first consider the conditioning factors, namely, population size and density and degree of isolation of the country. The relatively isolated and less populated Cuba or Paraguay cannot be compared to countries with an abundance of megacities —like Mexico and Brazil—and which serve as human corridors.
As for contextual factors, infrastructural state capacity is crucial, both to obtain public resources and to offer citizens financial support. The state needs to obtain tax revenues to manage the administration, promote development and implement policies. Bureaucrats, doctors and teachers need to be hired and the state also requires information to know and respond to the needs and challenges that may arise. But in Latin America, weak fiscal pressure and inefficient administration mean the state has little money, fewer skilled professionals than it actually needs and, frequently, poor information.
The above has obvious consequences for the Covid-19 health crisis, since low healthcare expenditure signifies a lack of doctors, primary care centers and hospital beds, while poorly functioning civil registration makes it extremely difficult to obtain data to monitor the incidence of anti-pandemic measures.
Displaced migrants on the outskirts of Lima, Peru. Photo by Marco Garro
These factors, together with the political culture in each country, do not serve to predict good or bad government management of the pandemic, but they do indicate that many decisions made at a given time—for instance, in the context of a pandemic—rest upon earlier decisions over the course of years, often made by previous governments and leaders. Thus, if the decision had been made to remove investment from state infrastructure (public health or the abandonment of fiscal policy), and sustained over several decades, the capacity of the administration to tackle the onslaught of Covid-19 would be more restricted than if such measures had not been taken. This also has an impact on the trust people place in the authorities and their fellow citizens. One extreme case is Nicaragua: some Nicaraguan friends, for example, told me they listened to the televised indications issued by Vice-President Rosario Murillo in order to do just the opposite.
Another issue is decision-making linked to circumstantial factors; here, political and scientific matters come together and the exercise of authority is crucial. It is, therefore, of great interest to know how the leadership exercised by the political, social and economic authorities has performed in each case. Each and every one of the governments has had to fight in an arena characterized by the depletion of regular resources and the need to ask for more, even at the cost of falling into debt, by tensions derived from juggling between safeguarding health or the economy, and by the intensity of media reporting with an abundance of fake news on social networks. Against this backdrop, it is particularly noteworthy that the vast majority of presidents have wrapped themselves in their national flag and used war metaphors in their speeches in an attempt to close ranks in the face of an unknown, invisible enemy from the outside. Some have even been accompanied by disturbing symbolism, as in the case of Chilean President, Sebastián Piñera, who surrounded himself by the military in his first press conferences, reminding a good colleague of mine, whose father had been persecuted and exiled, of Pinochetismo.
Also noteworthy is that public policies promoted by almost all governments—despite their ideological diversity—have been similar and aimed at the same thing: avoiding contagion and maintaining social distancing. Ultimately, these measures have been deployed based on the same strategies—by means of different types of lockdown—and only in the cases of Brazil, Mexico, Nicaragua and Uruguay were these types of measures not (initially) decreed. This shows that beyond the ideology professed by governments and leaders, most executives have acted in a very similar way, indicating that, when faced with uncertainty, governments tend to imitate what their peers do without giving too much thought to the grounds for taking this course of action.
However, in the face of a pandemic another question is that not all citizens experience the situation in the same way. The consequences of Covid-19 differ depending on the position one has on the social scale, and in the region with the greatest inequality of the planet, this statement is crucial. This is because the most vulnerable are always the most exposed, and among these are people who work in the informal sector, accounting for 53% of total employment in the region, despite notable differences among countries, ranging from 23% in Uruguay to more than 80% in Bolivia.
5 av Manuel Montt CHILE. Photo by Luis Weinstein
People who occupy the poorest strata in society have found it very difficult to comply with the rigors of lockdown since their livelihood depends on the income they earn by going out on the streets every day. For this group, whose living conditions are appalling, the big question is: is it worth being in lockdown to preserve a society and public healthcare system that does not take them into consideration? For Dorita, a domestic worker who has four grandchildren in her care —who are now at home with her due to school closures— and who has to travel more than an hour by public transport to get to work, government measures do not mean staying at home, but increased stress. This last question is possibly the key to understanding the inability of these countries to contain the contagion and “flatten the curve” as quickly as in Europe. It also explains the incessant increase in contagion in urban peripheries.
In contrast, the middle classes have taken more precautions with the pandemic because they have the mechanisms to replicate behavior patterns similar to those in Europe (such as teleworking or living together in clean, comfortable spaces). Nonetheless, they do not have public benefits (in education, health or employment regulation policies) that other countries with more robust welfare systems tend to provide.
Hence, we can understand how in Mexico, despite the fact that 112,326 people had died from the pandemic (according to data released in mid-December 2020), the tourist towns of Playa del Carmen or Cancún were in full swing awaiting the Christmas holidays. When asked why this kind of resort has not been closed in many Latin American countries, the answer is that the state not only lacks the capacity to provide protection, but people cannot afford not to work. In this regard, we could say that many people living with Covid-19 in Latin America see it as just another threat to their lives, to be added to the many that already exist.
As a friend living in Lima told me a few days ago, people expect little from the state and in their list of threats, the virus is perceived as being a relatively minor one. This theory was confirmed days later by a good friend in Mexico City with these words: “Fear of Covid-19 does not even remotely compare to the fear I went through when my teenage daughter started going out at night.”
Yet, this book points out that policies are important, and not just conjunctural policies, in which luck and virtue play an important part, but also medium- to long-term policies, in which projects are defined, attitudes shaped, and institutionalism built. In this respect, the editors are aware that this volume only tells—at most—half the story, since one of the most important episodes of this crisis is yet to unfold, namely, vaccination management. For this process to yield results, not only will it be necessary to invest a great deal of resources and incur debt, but also vaccination must be allocated, distributed and controlled in a fair, orderly and transparent manner. In this phase, the capacity and good practice of governments will be decisive.
Covid-19 en América Latina
¿Sólo un peligro más?
Por Salvador Martí i Puig
Las fotos utilizadas en este artículo provienen de la exposición digital “Documentando el impacto de Covid-19 a través de la fotografía: Aislamiento colectivo en Latinoamérica,” curada por ReVista y el Art, Culture, and Film program del David Rockefeller Center for Latin American Studies (DRCLAS) de Harvard.
La exposición, resultado de un concurso de fotografía anunciado en Julio 2020, busca crear un registro visual de estos tiempos sin precedentes y contribuir a nuestra futura memoria histórica.
A worker of the new area of the Nossa Senhora Aparecida cemetery, Manaus, where a portion of the forest has been cleaned up due to the significant increase in deaths from COVID-19 in the Manaus area, Brazilian Amazon. Photo by Alessandro Falco
A inicios de abril de 2020, mientras estábamos confinados, mi amigo y colega Manuel Alcántara y yo empezamos a debatir sobre el impacto que podría tener la pandemia de la Covid-19 en América Latina. Alcántara, profesor de la Universidad de Salamanca, estaba varado en Medellín a la espera de un vuelo que lo repatriara y yo en Girona, España, frustrado por no viajar a México dónde tenía que realizar diversas actividades académicas.
De dicho diálogo, al que pronto se sumaron otros colegas, se gestó la obra Política y crisis en América Latina. Reacción e impacto frente a la COVID-19, que es un libro donde ha participado un equipo de investigadores de casi todos los países del subcontinente.
Con el libro queremos entender las consecuencias sociales y políticas de la pandemia a sabiendas de que las transformaciones que comportará pueden tener una relevancia semejante a la que desencadenó el crack de 1929, la crisis del petróleo o la de la deuda. La tesis es que la Covid-19 está creando una coyuntura crítica de la que pueden resultar decisiones económicas imprevistas, así como nuevas coaliciones sociales, y que todo ello puede tener un gran impacto en el desarrollo de políticas públicas y en el formato de las instituciones a medio plazo.
En el libro se empieza señalando que la pandemia llega en un contexto de déficits políticos y económicos. A nivel económico, la región no era boyante y tenía unas previsiones de crecimiento más que modestas. Si bien el siglo XXI recibió a América Latina con una larga década de crecimiento gracias al boom de las commodities, en 2013 este ciclo terminó.
Por otro lado, a nivel político, es posible afirmar que las democracias latinoamericanas estaban, como mínimo, “fatigadas”. El auge de la movilización social, la implosión de sistemas de partidos tradicionales, el incremento de los niveles de abstención y, sobre todo, la pérdida de confianza institucional y la percepción del incremento de desigualdades daban cuenta de ello.
Tomando en cuenta este contexto, tratamos con el libro dar una respuesta tentativa sobre cuáles han sido los factores que se relacionan con la expansión de la Covid-19, a la par que señalar las dinámicas sociales y políticas acaecidas, con una pretensión comparativa. Con esta voluntad, y a la luz de las evidencias que se acumularon en los meses de trabajo, se estableció un conjunto de factores aceleradores o retardadores de la extensión de la pandemia. Se trata de factores de muy diversa naturaleza puesto que algunos son de condición, otros son contextuales y otros coyunturales. Son los que se señalan a continuación:
FACTORES DE CONDICIÓN
- Grado de aislamiento
- Tamaño y densidad poblacional
FACTORES CONTEXTUALES
- Capacidad estatal en general y, en concreto, la existencia (o no) de una red extendida de atención primaria de salud
- Porcentaje de personas que trabajan en el sector informal
- Presencia de infravivienda
- Grado de madurez cívica
FACTORES COYUNTURALES
- Tipo y calidad de liderazgo
- Tipo de políticas de respuesta a la crisis, capacidad de financiarlas e implantarlas, así como su ritmo
- Capacidad de clausura de las fronteras nacionales y de atenuar la circulación
CUBA. Photo by David Estrada Rodríguez
Como puede verse, la casuística para cada país (teniendo en cuenta estos factores) es muy variada, aunque la “gran pregunta” es siempre la de qué explica que una nación tenga tasas de contagio y de mortalidad muy por debajo de otra. Se trata de un interrogante frente al que es posible dar una amplia gama de posibles respuestas. Pero a la hora de analizar la efectividad de la lucha contra la pandemia en la región, en primer lugar, deben tenerse en cuenta los factores “de condición”, a saber: el tamaño y el grado de densidad de población y el aislamiento de cada país. No es lo mismo Cuba o Paraguay, relativamente aislados y menos poblados, que países en los que abundan las megalópolis —como México y Brasil—y que son un corredor humano.
En cuanto a los factores contextuales, la capacidad infraestructural estatal es crucial, ya sea para obtener recursos públicos como para ofrecer prestaciones a los ciudadanos. Estado necesita obtener ingresos fiscales para gestionar la administración, promover el desarrollo y hacer políticas; necesita contratar burócratas, médicos y maestros; y también requiere información para conocer y dar respuesta a las necesidades y retos que se le plantean. Pero en América Latina la débil presión fiscal y la poca efectividad administrativa hacen que el Estado tenga poco dinero, menos profesionales de los que necesita y una información a menudo deficiente.
Lo expuesto tiene consecuencias evidentes para la crisis sanitaria de la Covid-19, ya que un bajo gasto en salud supone la falta de médicos, de centros de atención primaria y de camas hospitalarias, y un mal funcionamiento de los registros civiles y la inexistencia de datos censales actualizados hace muy difícil poder tener datos para monitorear la incidencia de las medidas contra la pandemia.
Estos factores, junto con la cultura política presente en cada país, no predicen la buena o mala gestión de los gobiernos frente a la pandemia, pero sí indican que muchas de las decisiones que pueden llevarse a cabo en un momento dado—como en la coyuntura de pandemia—son deudores de muchas otras decisiones realizadas con anterioridad, a lo largo de los años y por otros gobiernos y líderes que los han precedido. Así pues, si en algún país se decidió de forma sostenida y a través de varios lustros desinvertir en la infraestructura estatal (en salud pública o abandonando la política fiscal) la capacidad de las administraciones para hacer frente al embate de la Covid-19 es más limitada que si no se hubieran tomado tales medidas. Todo ello también incide en la confianza que las personas tienen en las autoridades y en sus conciudadanos. Un caso extremo es el de Nicaragua donde algunos amigos nicaragüenses me contaron que escuchaban atentamente las indicaciones televisadas de la Vice-presidenta Rosario Murillo para hacer justo lo contrario.
5 av Manuel Montt CHILE. Photo by Luis Weinstein
Otro tema son las decisiones vinculadas a los factores coyunturales, y en éstas se aúnan cuestiones políticas y científicas donde el ejercicio de la autoridad es crucial. Por ello, es de gran interés saber cómo se ha desempañado en cada caso el liderazgo de las autoridades políticas, sociales y económicas. Sobre esta cuestión se puede afirmar que todos y cada uno de los gobiernos han tenido que lidiar en una arena caracterizada por un agotamiento de los recursos ordinarios y por la necesidad de pedir otros más aunque fuera a costa de endeudarse; por la las tensiones derivadas de la confrontación entre salvaguardar la salud o la economía; y por un intenso ruido mediático en el que abundaban las fakenews en las redes sociales. En esta coyuntura destaca que la gran mayoría de presidentes se han arropado en la bandera nacional y al discurso bélico para tratar de cerrar filas frente a un desconocido e invisible enemigo que venía de afuera. Algunos, incluso, con una iconografía alarmante, como fue el caso de las primeras ruedas de prensa del presidente chileno Sebastián Piñera rodeado de militares, que—según un buen colega de Valparaíso cuyo padre fue perseguido y exiliadole recordaban al pinochetismo.
Destaca también que en un inicio las políticas públicas impulsadas por casi todos los gobiernos—a pesar de su heterogénea adscripción ideológica—han sido semejantes y han buscado lo mismo: evitar contagios y mantener la distancia social. Al final estas medidas se han desplegado a partir de las mismas estrategias—a través de diversos tipos de “cuarentenas”—y sólo en los casos de Brasil, México, Nicaragua y Uruguay no se decretaron (al inicio) este tipo de medidas. De todo ello se puede mostrar que más allá de la ideología de los gobiernos y de los liderazgos la mayoría de los ejecutivos actuaron de forma muy semejante, hecho que indica que ante la incertidumbre los gobiernos suelen imitar lo que hacen sus pares, sin razonar demasiado acerca de la causa de ese desempeño.
Otra cuestión, sin embargo, es que frente a la pandemia no todos los ciudadanos sufren del mismo modo. Las consecuencias del la Covid-19 son diferentes según la posición que se tenga en la escala social, y en la región más desigual del planeta esta afirmación es crucial. Ello es así porque los más vulnerables siempre son los más expuestos, y entre ellos están las personas que trabajan en el sector informal, un sector que supone el 53% del empleo total en la región, si bien hay diferencias muy notables entre los países, que va desde el 23% en Uruguay hasta más del 80% en Bolivia.
A las personas que ocupan los estratos más empobrecidos de la sociedad les resulta muy difícil cumplir con los rigores del confinamiento, pues su sustento depende de los ingresos que consigan saliendo a la calle diariamente. Para este colectivo, cuyas condiciones de habitabilidad son pésimas, la gran pregunta es: ¿les vale la pena ponerse en cuarentena para preservar una sociedad y una salud pública que no los tiene en cuenta? Según Dorita, empleada de hogar que tiene a su cuidado cuatro nietos —que ahora los tiene en casa por el cierre de las escuelas— y que debe desplazarse más de una hora en transporte público para llegar a su trabajo, las medidas del gobierno no significan que se quede en casa, si no un mayor estrés. Posiblemente esta última cuestión es la clave para entender la incapacidad de estos países para atajar los contagios y “quebrar la curva” de forma tan rápida como se hizo en Europa y también para explicar el incremento incesante de los contagios en las periferias urbanas.
Displaced migrants on the outskirts of Lima, Peru. Photo by Marco Garro
Por otro lado, las clases medias sí son más cautelosas con la pandemia, porque tienen mecanismos para recrear conductas semejantes a las europeas (como teletrabajar o convivir en espacios cómodos y aseados), aunque necesitan que la economía siga activa porque no disponen de las prestaciones públicas (en educación, salud o en políticas de regulación de empleo) que sí suelen ofrecer otros países con estados de bienestar más robustos.
Por ello es posible comprender como en México, a pesar de que hayan muerto 112.326 personas por la pandemia (según datos de mediados de diciembre de 2020), las localidades turísticas de Playa del Carmen o de Cancún estén en pleno apogeo a la espera de las vacaciones de navidad. A la pregunta de porqué no se han cerrado este tipo de ressorts en muchos países latinoamericanos, la respuesta es que ni el Estado tiene la capacidad de proteger, ni la gente puede permitirse no trabajar. En este sentido es posible afirmar que en América Latina mucha gente convive con la Covid-19 como un peligro más que se suma al abanico a los muchos ya existentes.
Como señaló hace unos días una amiga que vive en Lima, la gente no espera demasiado del Estado y en su lista de amenazas perciben que la del virus es relativamente menor. Esta tesis la vino a confirmar días después una buena amiga que vive en Ciudad de México con esta frase: “El miedo a la Covid-19 no es ni de lejos comparable al miedo que pasé cuando mi hija adolescente empezó a salir por la noche”.
Con todo, el libro señala que la política es importante, y no sólo la política coyuntural—donde la fortuna y la virtud tienen mucho que decir- sino también las políticas elaboradas a medio y largo plazo, donde se definen proyectos, se moldean actitudes y se construye institucionalidad. En esta dirección los editores del libro sabemos que este volumen sólo cuenta—como mucho—la mitad de la historia, pues está por llegar aún uno de los episodios más relevantes de esta crisis, a saber, la gestión del proceso de vacunación. Para que este proceso llegue a buen puerto no sólo será necesario invertir muchos recursos y endeudarse, sino ser capaz de desplegar de forma ordenada, transparente y equitativa su asignación, distribución y control. En dicha fase la capacidad y el buen hacer de los gobiernos va a ser determinante.
Salvador Martí i Puig is a Professor of Political Science at the University of Girona (UdG) and a research associate at CIDOB-Barcelona. He has written on Latin American politics in general, particularly about Central America and Mexico. He has been an invited professor and researcher at universities in Latin America, Europe and the United States.
Salvador Martí i Puig, profesor de Ciencia Política de la Universidad de Girona (UdG) e investigador asociado del CIDOB-Barcelona, ha investigado y escrito sobre política latinoamericana en general y, en especial, sobre Centroamérica y México. Ha sido profesor e investigador invitado en Universidades de América Latina, Europa y Estados Unidos.
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