Between Militarization and Compassion
Disaster Victims’ Assistance Policies After the Tragedy
Disaster victims received emergency help and communitarian efforts were common at first. However, the victims experienced a lack of long- range solutions. Photo courtesy of The Pan American Health Organization
The front page of the Venezuelan newspaper El Nacional on December 6, 2000, showed the picture of a woman standing in front of an open, empty refrigerator, her back turned to the readers. The caption explained that the refrigerator belonged to displaced victims or “damnificados” of the December 1999 natural catastrophe known as “the Tragedy.” Massive floods and landslides had wracked the Venezuelan coast and the Caracas metropolitan area that month, leaving more than 1,000 dead and 150,000 people displaced and homeless. In the newspaper report, I found echoes of my own field research, which was to last five years and trace the outcomes of people’s lives after the tragedy.
The newspaper story, published a year after the disaster, examined the tremendous socio-economic instability of the families, the damnificados of the Tragedy. Many of them had been relocated to other towns, far from Caracas, in 2000 and later in 2001. The woman in the photograph charged that assistance from governmental institutions was not enough to begin a new life in the urban development outside Maracaibo in Zulia state, where her new house was located. There were no jobs, no public transportation or even basic utilities, she said. El Nacional later published a reply to the newspaper story from the director of the Special Social Fund (Fondo Unico Social/FUS), the institution in charge of providing assistance to disaster victims. The director, William Fariñas, an Army Lt. Colonel, asserted that the problem was that the family had too many children, that the woman’s husband had benefited from “plans for quick employment” and that “what’s wrong is they have problems of self-esteem.”
Complaints of this sort came up quite often until the end of 2003, when the “Plan for the Dignification of the Venezuelan Family” ended. The Plan, which had several stages, was among the first of the Chávez government’s social policy programs aimed at helping the 1999 disaster victims. Until the end of the year 2000, the Plan, coordinated by the FUS, the Plan Bolívar 2000 (PB 2000) and the Urban Development Fund (Fondo de Desarrollo Urbano/FONDUR), placed disaster victims in housing in military bases throughout the country and provided minimum-wage jobs or “plans of quick employment” such as cleaning streets and military installations. Later, the families received new housing through low-interest loans, provided they agreed to stay out of the metropolitan Caracas area and live far from their places of origin.
Thus, in 2000, 2001 and 2002, more than 100,000 families of “damnificados” were relocated to different cities throughout the country on the outskirts of Maracaibo, Guanare, El Tigre, Barquisimeto and San Carlos. It was one of the most important migrations of people in all of Venezuelan history. But families began to drift back to Caracas and Vargas after only a short time. Those who did not return to the devastated zones settled down in places known as the “refuges,” precarious settlements of poor families that had lost their homes to the continuous landslides that affected the metropolitan area.
Between 2000 and 2005, I interviewed disaster victims in the military forts of Tiuna (Caracas) and Guaicaipuro (Miranda state), and in five working-class settlements in Caracas. The displaced victims all emphasized the difficulties in finding work and in reorganizing their lives in places without transportation or jobs. Most of the families who lived in the Caracas and Vargas settlements consisted of women with small children.
The December 15 Tragedy is also a political symbol because it took place at the same day as the national elections in which the Venezuelan people voted for a new Constitution, the basis of a new “Bolivarian republic,” as the country had been baptized by President Chávez. Thus, the “Plan of the Dignification of the Venezuelan Family” was born in the context of a revision of the national foundations, thanks to Chávez’s creative lexicon. In Spanish, the word “damnificado” has strong connotations because of its Latin root damnun, which also means “to condemn.” The “dignification” thus fits a specific Venezuelan context because the Bolivarian government was distinguishing itself from previous governments that never formulated a social policy especially directed toward Caracas families who had been losing homes over the years in constant landslides.
Put in another way, the suffering of these victims did not lower their status for the Bolivarian government, but rather made them more worthy. However, this quasi-religious reclassification of suffering had little practical effect on the conditions of the families confined to military bases and urban settlements. More than a name change is required to transform the reflexes of a society and the state in regards to the poor. Nevertheless, the linguistic emphasis on dignification revealed the force of Christian symbolism in the political handling of the crisis. Echoes of liberation theology’s emphasis on the preferential option for the poor, in viewing the poor as blessed, found its way into official rhetoric. Policy was tangled up with power and redemption. The militarized handling of the disaster victims and the administration of social policies are justified by a political and rhetorical link between misfortune and compassion.
In Caracas, landslides are a chronic problem and risk because of the topography of the area, particularly in the working-class neighborhoods on the hillsides. The victims of violent rains and other turbulent weather such as Hurricane Brett in 1993 had been forced to live for years in makeshift housing and barracks while waiting for “housing solutions.” Nevertheless, the Tragedy of 1999 can be differentiated in two ways from these chronic landslides caused by flooding. The first is quantitative: the spectacular brutality of the cataclysm and the number of dead, injured and homeless. The second is qualitative: the apparently undiscriminating natural violence that affected rich and poor alike. I say “apparently” because social differentiation appeared over the long term, once the permanence of poor people in the settlements became chronic. Over time, middle-class and upper-class victims of the natural disaster found social resources such as training or contacts in the job market, as well as family support, to begin a new life.
What happened to make the dignification’s beneficiaries, in principle the new subjects of the social policies of the recently installed revolutionary government, become contemptible in the eyes of people heading the institutions such as Col. Fariñas? To understand this outcome it is necessary to comprehend the moral, social and political itinerary of the families involved, as well as of the institutions assigned to help them. Two institutions, FUS and PB2000, are emblematic of social policies that existed until 2003. At the beginning of his government, Chávez inaugurated PB 2000, a social program in which the army played a predominant role. The chiefs of Venezuela’s most important garrisons coordinated and carried out a series of actions of a communitarian nature with their own resources, personnel and criteria. Villages and hamlets witnessed the arrival of soldiers offering medical services and food, the type of help that had arrived previously only during electoral campaigns. The Venezuelan state has historically been very weak institutionally in rural zones, and the novelty of the actions was in effect political. President Chávez had introduced PB 2000 at the beginning of 1999, almost a year before the catastrophe, as “the most important humanitarian action ever carried out in Venezuela up until now.”
Already then it was not a public policy issue, but an act of salvation. PB 2000, as established by the government in the 2000-2007 Plan, put forth a civil-military program “to provide urgent assistance to the most needy population and to those who have been most marginalized.” Because it was an emergency program, contracts were awarded without bidding for them; there was no form of administrative accountability. But the Tragedy converted this “social” emergency into a very tangible one. According to the National Assembly’s Special Commission for Vargas, between December 1999 and 2003, US $1,372,107,891 were spent on the “dignification plan.” In the year 2000 alone, the amount invested by FUS and PB 2000 was US$36 billion (in 2000, 670 bolivares to a dollar). After 2005, the PB 2000 was declared “incapable of being audited,” that is, government officials themselves could not determine the amounts of the budget. PB 2000 had carte blanche for spending, a situation that favored diversion of funds. It was impossible to demand accountability from the Armed Forces in its handling of resources. In April 2007, El Universal reported that six bank accounts belonging to General Víctor Cruz Weffer, director of PB 2000, were frozen on charges of corruption.
Let’s return to the scene we opened with. Families complained about very specific conditions that resulted from the gap between expectations created by the discourse of the proposed dignification and the reality of the relocations. The institutions themselves generated new forms of exclusion that caused conflicts when the beneficiaries did not adapt to the imposed norms, a situation that very frequently degenerated into violence. On one occasion, FUS officials were kidnapped in a settlement because of unfulfilled promises to relocate the disaster victims to where they wanted to live.
In 2003, FUS closed down its “office of shelters” and transferred the cases to agencies that oversee housing policies; the disaster victims then became part of the “natural demand” for low-cost housing. The administration of the shelters, temporary refuges where displaced victims waited until being transferred to new settlements, was given to associations that handled the money to buy food and to guarantee a minimum level of aid. The discontent of those who had not received housing intensified. In December 2006, a married couple, disaster victims who had waited in line for more than a week at the door of the offices of the Housing Ministry, crucified themselves to a tree on the sidewalk outside the ministry by hammering nails into their own hands. It was the cusp of an extreme act of desperation, the mobilization of the physical body, of pain and suffering, to attract the attention of those who one day had promised them dignity.
The acquisition and subsequent loss of the status of victims of a natural catastrophe is a paradoxical process. With the passing of time, victims want more than compassion and demand that society and its institutions treat them as citizens who have a right to expect accountability. In the Venezuelan case, the social representations of the help given to the families affected by the catastrophe reinforced old clichés. Opinion articles talked about the “culture of the damnificado,” recalling the so-called culture of poverty and using stereotypes and labels to disqualify the poor as the “lazy dregs of Venezuelans” with the mentality of a“negrito del batey,” which politely translates as “a black fieldhand” (José Maria Felix, El Universal12/02/2000). What is odd is that the FUS director alludes to “Venezuelans’ self-esteem problems” to “explain” the victims’ situation. I’m not saying here that there aren’t disaster victims who don’t take advantage of their situation. The question is to examine the foundations for the moral ordering that regulated an aid program that dwindled on a daily basis.
For an example of such moralizing, legal penalties were imposed on those who sold their houses in the far-off countryside. When people didn’t want to stay where they were sent, they were treated as children and told that they shouldn’t sell a gift from the state. They did not have the freedom to determine their own destiny and could not freely administer the indemnification they had been granted. Women heads of households bent over backwards to demonstrate their honesty to the institutions. They learned to sometimes shed tears at the appropriate moments and at other moments demonstrated their strong-willed capacity to negotiate.
In 2006, February 4 was named the “Day of National Dignity.” The use of the word “dignity” is constantly invoked the official Bolivarian rhetoric and, as frequently occurs with institutional rhetoric, it is seldom defined. In the headline of an opinion piece, Javier Biardeau (El Nacional, 11/03/2007) mentions the word “dignity” and explains that socialism of the 21st century rejects the “dominant values of capitalism” and seeks a profound transformation of social, economic and legal structures. Taking into account that dignity is an inherent concept in the rule of law, one could ask: what institutions would operate during the definitive transformation that the revolution would carry out? Courts? Schools? Clinics and hospitals? Public Prosecutor’s Office? Aren’t these the very institutions that are intended to guarantee human dignity, as set out in the Universal Declaration of Human Rights? In theory, these are the institutions that should guarantee the right to life and the integrity of the individual, without social, ethnic and political distinctions. But the passionate revolutionary exaltation of the “absolute subordination to the power of the people” appears to be more of a rationale for violence than a demand for participatory democracy.
The “dignificados”—the dignified (indemnified) victims—of the Tragedy have been one of the social groups most stigmatized by public institutions. Families were accused of being “deserters from the program of dignification” when for varied reasons they left the housing they had been allocated. At this time, almost ten years from the time of the Tragedy, “popular dignity” is limited to mere symbolism and is entrenched in the military apparatus, so much so that the official emblem of the “4F Day of Dignity” is much more military, patriotic and bellicose than humanist. The image speaks a thousand words.
Disaster victims received emergency help and communitarian efforts were common at first. However, the victims experienced a lack of long- range solutions. Photo courtesy of The Pan American Health Organization
Políticas de la Dignidad en Tiempos de Revolución Bolivariana
Issues de la gestión y asistencia de los damnificados de La Tragedia
Por Paula Vásquez
La portada de El Nacional del 6 de diciembre de 2000 mostraba a una mujer de espaldas, parada frente a un refrigerador abierto y vacío. La leyenda explicaba que la nevera pertenece a una familia damnificada por la catástrofe natural que se conoce como “La Tragedia” que afectó a la costa y al área metropolitana de Caracas en diciembre de 1999 y que dejó mas de 1000 muertos y ocasionó el desplazamiento de 150 000 personas. El reportaje, publicado un año después del desastre, examinaba la gran precariedad socioeconómica que afectaba a las familias víctimas de La Tragedia, muchas de las cuales fueron reubicadas en el interior del país durante los años 2000 y 2001. La mujer de la foto, madre de familia, denunciaba que la asistencia brindada por las instituciones gubernamentales resultaba insuficiente para comenzar una nueva vida en la urbanización donde se ubicaba su nueva casa, en las fueras de Maracaibo, estado Zulia, porque no habían fuentes de trabajo, transporte ni servicios básicos. Posteriormente, el diario El Nacional publicó una réplica a ese reportaje por el director del Fondo Unico Social (FUS), institución que tenía a su cargo la ejecución de las políticas de asistencia dirigidas a los damnificados, para ese momento, William Fariñas, teniente coronel del ejército. El teniente coronel Fariñas respondió que el problema era que la familia era demasiado numerosa, que el marido de la mujer había beneficiado de los “planes de empleo rápido” y que “lo que pasa es que ellos tienen un problema de autoestima”.
Situaciones como ésta se presentaron con frecuencia hasta finales del año 2003, cuando se dio por terminado el “Plan de dignificación de la familia venezolana”, uno de los primeros programas de la política social del gobierno de Chávez, destinado a asistir a las familias víctimas de la catástrofe de 1999. Dicho plan tuvo varias etapas y las instituciones encargadas de ejecutarlo fueron el FUS, el Plan Bolívar 2000 (PB 2000) y el Fondo de Desarrollo Urbano (FONDUR). Hasta fines de 2000, la asistencia consistió en albergar a los damnificados en todos los fuertes militares del país, y a ofrecerles empleo en el marco de los “planes de empleo rápido” gestionado por los oficiales del ejército del PB 2000 y los funcionarios del FUS. Dichos empleos consistían en hacer labores de limpieza y de mantenimiento en las instalaciones militares así como en las calles y avenidas de las ciudades, recibiendo como pago el salario mínimo. Luego, las familias recibieron nuevas viviendas a través de un préstamo de interés social y con la condición de dejar el área metropolitana y vivir alejadas de su lugar de origen. Así, durante los años 2000, 2001 y 2002, se “reubicaron” a más de cien mil familias en diferentes ciudades del país en las afueras de Maracaibo, Guanare, El Tigre, Barquisimeto y San Carlos, en uno de los más importantes movimientos de población de la historia venezolana. Pero al poco tiempo miles de familias regresaron a Caracas y a Vargas. Los que no volvieron a las zonas desvastadas se instalaron en los “refugios”, establecimientos precarios en donde se alojan las familias pobres que pierden sus viviendas a causa de los deslizamientos continuos de terreno que afectan al área metropolitana. Las familias que entrevisté durante un trabajo de campo prolongado en los fuertes militares de Tiuna (Caracas) y Guaicaipuro (estado Miranda), y en cinco refugios ubicados en las zonas populares de Caracas entre los años 2000 y 2005, hacían énfasis en las dificultades para conseguir empleo y reorganizar su vida en lugares en los que no había ni transporte ni fuentes de trabajo. La mayoría de las familias que vivían en los refugios de Caracas y Vargas que visité estaban conformadas por mujeres y niños pequeños.
Pero La Tragedia del 15 de diciembre es también un símbolo político a causa de su perfecta coincidencia con un acontecimiento perfectamente previsible: las elecciones nacionales que debían permitirle al pueblo estatuir el nuevo proyecto de Constitución, base de la nueva “república bolivariana”, como la bautizó según sus deseos el presidente Chávez. Así, el “Plan de dignificación de la familia venezolana” nació en un contexto de refundación nacional y gracias a la creatividad léxica del Presidente Chávez. En español, la etimología de la palabra “damnificado” tiene connotaciones fuertes por su raíz latina misma damnun, la misma que “condenar”. La “dignificación” cobra además sentido en el contexto venezolano porque el gobierno bolivariano se desmarca de los gobiernos anteriores que nunca elaboraron una política social especialmente dirigida a las familias de Caracas que pierden sus viviendas en los deslizamientos continuos de terreno.
Dicho de otra manera, para el gobierno bolivariano el sufrimiento no rebaja sino que engrandece. La recalificación casi religiosa de las víctimas tuvo sin embargo muy pocos efectos sobre las condiciones concretas del confinamiento de las familias en los fuertes y militares y los refugios. Hace falta bastante más para modificar los reflejos de la sociedad y del Estado venezolano a la hora de hacer políticas sociales eficaces. Sin embargo, el giro lingüístico de la dignificación reveló la fuerza de la simbología cristiana en la gestión política de la crisis. Se vinculan el poder y la redención, se asocian la gracia del infortunio con la justificación de lo que será una excepción en la historia contemporánea venezolana: la militarización de la gestión de los damnificados y de la administración de las políticas sociales.
Los deslizamientos de terreno son un problema crónico dadas las características de la urbanización del área metropolitana de Caracas. Los más vulnerables frente a este riesgo son en efecto los habitantes de los barrios populares. Las víctimas de la estación de lluvias y de las inclemencias del tiempo, como la tormenta Brett en 1993, ocuparon durante años, galpones y locales vetustos, a la espera de una mejor “solución habitacional”. Sin embargo, La Tragedia de 1999 se diferencia en dos aspectos de los frecuentes deslizamientos de terrenos por lluvia. El primero es cuantitativo: la brutalidad espectacular del cataclismo y el número de muertos, heridos y damnificados; el segundo es cualitativo: el carácter aparentemente no discriminante de la violencia natural que afectó indistintamente a pobres y ricos. Digo aparentemente porque la diferenciación social apareció a largo plazo, una vez que la estadía de los pobres en los refugios se hizo crónica, a diferencia de las clases medias y altas quienes pudieron disponer con el tiempo de recursos sociales – formación, contactos en el mundo laboral, etc. – y el apoyo familiar para recomenzar una nueva vida.
¿Qué ocurrió para que los beneficiarios de la dignificación, en principio nuevos sujetos de las políticas del recién instalado gobierno revolucionario, pasaran a ser indignos a los ojos de las instituciones? Para ello es preciso comprender el itinerario moral, social y político tanto de las familias como de las instituciones involucradas en la asistencia. Dos instituciones resultan emblemáticas de las políticas sociales que existieron hasta el 2003: el PB 2000 y el ya mencionado FUS. Al comienzo de su gobierno, el presidente Chávez anunció la puesta en práctica del PB 2000, un programa social donde el ejército tenía un rol preponderante. Los jefes de las guarniciones más importantes del país coordinaban y ejecutaban con sus propios medios, efectivos y criterios una serie de acciones de servicio comunitario. Pueblos y caseríos vieron así llegar a los soldados para prestarles servicios médicos y de abastecimiento, ayuda que sólo llegaba antes en tiempos electorales, lo cual no era algo necesariamente extraordinario dada la histórica debilidad institucional del Estado venezolano en las zonas rurales. La novedad es en efecto política. El Presidente Chávez presentó a comienzos de 1999, casi un año antes de la catástrofe, al PB 2000 como “la acción humanitaria más importante llevada a cabo en Venezuela hasta hoy”. Al invocar la acción humanitaria, se establece un funcionamiento de emergencia. Ya no se trata de una política pública sino de una acción de salvamento. La función del PB 2000 está establecida en el Plan de gobierno 2000-2007, en donde se le define como un plan cívico-militar para “proporcionar asistencia urgente a la población mas necesitada y en máxima exclusión social”. Por ser un programa de emergencia se otorgaban contratos sin licitaciones y sin ninguna forma de control administrativo. Pero La Tragedia hizo que la urgencia pasara de ser “social” a ser real. Según los datos de la comisión especial para Vargas de la Asamblea nacional, entre diciembre de 1999 y 2003, se gastaron 1 372 107 891 de dólares en el “plan de dignificación”, ejecutados por el PB 2000, FONDUR y FUS. Solo en el año 2000, el monto del presupuesto del FUS y el PB 2000 fue de 243 millardos de bolívares. Después de 2005, el PB 2000 fue declarado “inauditable”, es decir, los propios funcionarios dicen no poder establecer los montos del presupuesto. Al PB 2000 se le dio carta blanca lo que favoreció el desvío de fondos ya que era imposible pedirle cuentas a las Fuerzas Armadas de la ejecución de los recursos. En abril de 2007 el diario El Universalseñalaba que seis cuentas bancarias del general Víctor Cruz Weffer, director del PB 2000, fueron bloqueadas por denuncias de corrupción.
Volvamos a la escena del comienzo. El desfase entre las expectativas de los dignificados, surgidas por el discurso de la dignificación prometida, y la realidad de la reubicación se materializa en reclamos específicos, determinados y puntuales de las familias. Las propias instituciones generaban nuevas formas de exclusión que suscitaban conflictos cuando los beneficiarios no se adaptaban a las normativas impuestas, situación que degeneraba frecuentemente en violencia. En una oportunidad pude presenciar un secuestro de funcionarios del FUS en un refugio por el incumplimiento de las promesas de realojamiento en las zonas en donde los damnificados querían vivir.
En el 2003, el FUS cerró la “oficina de refugios” y transfirió los casos a los organismos de las políticas de vivienda, y los damnificados pasaron a ser “demanda natural” de viviendas de interés social. También transfirieron la dirección de los refugios a “asociaciones” que administraban el dinero para comprar alimentos y asegurar una asistencia mínima. El malestar de los que no han recibido viviendas era cada vez mayor. En diciembre de 2006, una pareja de damnificados que hacía cola durante más de una semana en las puertas del ministerio de la vivienda se crucificó – con martillos y clavos en las manos – en un árbol de la acera. Fue la cúspide de una movilización extrema del cuerpo físico, del dolor y del sufrimiento para llamar la atención de los que un día les prometieron la dignidad.
La adquisición y pérdida del estatuto de víctima de una catástrofe natural es un proceso paradójico. Con el paso del tiempo, toda víctima exige más que la compasión y le demanda a la sociedad y a las instituciones ser tratada como un ciudadano que tiene derecho a pedir cuentas. En el caso venezolano, las representaciones sociales sobre la ayuda prestada a las familias afectadas por los deslaves, afianzaban viejos clichés. Los artículos de opinión hablaban de una “cultura del damnificado” reproduciendo una vez más estereotipos y etiquetas para descalificar a los pobres, como la “flojera del venezolano” y de la mentalidad del “negrito del batey” (José Maria Felix, El Universal 12/02/2000). Lo que extraña es que el director del FUS aluda a los “problemas de autoestima del venezolano” para “explicar” la situación de los damnificados. No digo que el “damnificado aprovechador” no exista. La cuestión es interrogarse por las bases del ordenamiento moral que reguló la distribución de una ayuda que disminuía día a día.
¿Una muestra de tal moralización? La penalización legal a aquellos que vendían las casas que del interior Cuando la gente no se quiso quedar en el interior, se les infantilizó declarando que un don del Estado no se vende. No hubo libertad para decidir sobre su propio destino. No podían administrar libremente la indemnización que les correspondió. Las mujeres jefes de familia hacían peripecias para demostrar que eran honestas ante las instituciones. Aprendieron a verter sus lágrimas en el momento preciso y a mostrar la capacidad de negociar en otros.
En el 2006 se instituyó el “4 de febrero, día de la dignidad nacional”. La dignidad se invoca constantemente en la retórica oficial bolivariana y, como es frecuente en los discursos institucionales, pocas veces se define. Podemos sin embargo constatar la polisemia de la dignidad en el régimen bolivariano. En el título de un artículo de opinión, Javier Biardeau (El Nacional, 11/03/2007) hace mención de la dignidad y explica que el socialismo del siglo XXI rechaza “los valores dominantes del capitalismo” y propone una transformación profunda de las estructuras sociales, económicas y jurídicas. Teniendo en cuenta que la dignidad es un concepto inherente al estado de derecho, cabe preguntarse ¿Qué instituciones funcionaran durante la transformación definitiva que llevara a cabo la revolución?¿Tribunales? ¿Escuelas? ¿Ambulatorios y hospitales? ¿Fiscalía? ¿Serán ellas las que tienen por objetivo preservar la dignidad humana, como lo establece la declaración universal de los derechos humanos? En teoría, son esas las instituciones las que deberían garantizar el derecho a la vida y la integridad de la persona humana, sin diferenciaciones sociales, étnicas ni políticas. Pero la exaltación apasionada revolucionaria de la “subordinación absoluta del poder del pueblo” parece más una apología a la violencia que a la reivindicación de una “democracia participativa”.
Los “dignificados” de La Tragedia han sido uno de los grupos sociales más estigmatizados por las propias instituciones públicas. Las familias eran acusadas de “desertores del programa de dignificación” cuando dejaban, por distintas razones, la vivienda que les habían otorgado. En estos momentos, a casi diez años de La Tragedia, la “dignidad popular” se restringe al orden simbólico y está encarnada en la institución militar, tal como lo muestra el emblema oficial del “4F día de la dignidad” en su iconografía más militarista, patriótica y guerrera que humanista.
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