Colombia

¿Un estado fracasando?

Por Eduardo Pizarro y Ana Maria Bejarano

¿Corre Colombia el riesgo de un colapso estatal? ¿Se trata realmente de un Estado en proceso de fracaso? Las alarmas internacionales están encendidas y Colombia constituye una fuente de preocupación de la comunidad internacional desde hace ya varios años. Se trata de una de las peores catástrofes humanitarias a escala mundial. Más de 25 mil homicidios en promedio por año, dos millones de desplazados de sus lugares de origen, miles de hectáreas de bosque destruidas para sembrar coca, marihuana o amapola, masacres permanentes perpetradas ya sean por delirantes grupos de extrema izquierda o por criminales grupos de extrema derecha.

Los llamados “failing states” se han convertido en una de las preocupaciones centrales de la nueva agenda internacional de la posguerra fría. Particularmente, los crecientes y alarmantes casos de Estados colapsados que se han sucedido en distintas regiones del mundo: Líbano, Afganistán, Yugoslavia, Sierra Leona, Angola, Sudán o Somalia. Colombia no ha estado ajena a este debate. Algunos autores sostienen que Colombia es un ejemplo palpable de un “estado en vía de fracaso”. Otros, desde una mirada apocalíptica, han llegado a afirmar incluso que el país se encuentra ad portas de un colapso inminente, ante la amenaza de una secesión territorial entre el sur del país—supuestamente controlado por las guerrillas, el norte—que estaría dominado por los grupos paramilitares de extrema derecha—y el centro bajo el control del Estado actual.

El creciente interés de la comunidad internacional por el fenómeno de la inestabilidad estatal se origina en diversas fuentes. En primer lugar, existe una clara conexión con razones de tipo humanitario: los casos de grave precariedad estatal generalmente vienen acompañados de múltiples desastres humanitarios (masacres, desplazamientos masivos de población, violaciones masivas de los derechos humanos, etc.). En segundo lugar, el interés en el tema del colapso estatal tiene que ver con una preocupación por la seguridad global: en un mundo altamente interconectado e interdependiente, la incapacidad de un Estado para garantizar un mínimo de orden y seguridad en el interior de sus fronteras tiene un impacto regional, en incluso mundial, inmediato. En palabras del Director of the Program on Intrastate Conflict at Harvard University, Robert Rotberg, “State failure threatens global stability because national governments have become the primary building blocks of order. International security relies on states to protect against chaos at home and limit the cancerous spread of anarchy beyond their borders and throughout the world” (Foreign Affairs, 2002, No. 4, p. 130). En tercer término, luego del 11 de septiembre del 2001, se ha hecho evidente la facilidad con que las redes terroristas internacionales pueden anidar en países que sufren un hondo desarreglo interno como ha ocurrido en Afganistán o en Sudan. En Colombia, tres expertos en explosivos del IRA están siendo juzgados por sus vínculos con las FARC.

COLOMBIA: EL “COLAPSO PARCIAL DEL ESTADO”

¿Cómo distinguir un “Estado en proceso de bancarrota” de un “Estado colapsado”? Robert Rotberg sostiene que, “un Estado colapsado, es una versión rara y extrema de los Estados fracasados y se tipifica por una ausencia total de autoridad. En este sentido, un Estado colapsado es una cáscara vacía de comunidad política” (ídem., p. 133). El modelo emblemático de un “Estado colapsado” es Somalia, donde ha desaparecido hasta el menor rastro de un gobierno central. Por el contrario, en los Estados en proceso de fracaso todavía se conserva un cierto nivel de “estatalidad”, pero, en medio de un deterioro creciente de su capacidad de garantizar un mínimo de orden y seguridad que, en ocasiones, no va más allá de los principales centros urbanos. Pero, ¿son adecuadas esas nociones para el caso colombiano?

Sin duda, muchos de los rasgos que presenta actualmente Colombia, son semejantes a los que han soportado muchos Estados que han colapsado (ver Recuadro): por ejemplo, un brutal desplazamiento de población de las zonas rurales hacia los centros urbanos o la existencia de poderosos grupos paramilitares. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, en Colombia difícilmente se puede a producir un colapso estatal similar al que se ha producido en otros países del mundo, debido fundamentalmente a dos factores: por una parte, y a diferencia de la mayoría de los países africanos y muchas naciones de Asia conformados como “unidades arbitrarias” tras la descolonización europea, Colombia como el resto de América Latina tiene una prolongada historia de construcción de un Estado-nacional. Sin duda, en Colombia como en casi toda el área andina, estamos ante un estado débil (“Weak State”), pero de ninguna manera un estado fantasmal (“Shadow State”). En segundo término, el fenómeno de los colapsos estatales está íntimamente relacionado con conflictos que enfrentan diversas identidades colectivas como ocurre, por ejemplo, en Sri Lanka o Kosovo. Colombia es, étnicamente hablando, uno de los países más homogéneos de la región: se trata de un país mestizo, mayoritariamente católico, con un predominio indiscutible del español y sin tendencias regionalistas centrífugas. Por otra parte, lejos de ser una comunidad nacional polarizada por razones ideológicas, la inmensa mayoría de los colombianos repudia a los actores violentos. Los grupos guerrilleros y las organizaciones paramilitares cuentan con respaldo mínimo en la población: menos del 2%, según las encuestas de opinión.

Desde una perspectiva histórica y comparativa el Estado colombiano ha sido siempre pequeño, pobre y débil. Las raíces históricas de esta debilidad se podrían sintetizar en pocas líneas. Se trata, en primer término, de un vasto territorio cruzado por una muy compleja geografía, una de las más endemoniadas del mundo, la cual ha dado origen a una multiplicidad de mercados y poblaciones dispersas. Basta indicar que, según el “índice de fragmentación geográfica” del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Colombia ocupa el tercer lugar entre 155 países. En segundo término, sólo hasta las primeras décadas del siglo XX se logró estabilizar un producto con demanda en el mercado mundial (el café), lo cual dio origen a una industrialización tardía y a una base muy precaria de recursos para el Estado. Finalmente, es importante subrayar que en Colombia el recurso estratégico para la construcción nacional, el café, era un producto privado que generaba débiles rentas para el Estado central. En el prólogo de Alfonso López Michelsen a la obra del historiador inglés, Malcolm Deas (Del poder y la gramática, y otros ensayos sobre historia, política y literatura colombianas, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1993, p. 14), el expresidente sostiene lo siguiente: “Partiendo de estas cifras es como se entiende mejor el destino de los colombianos. Luchadores incansables, trabajadores de tiempo completo en las más adversas circunstancias, han conseguido sobrevivir sin haberse ganado hasta el presente ninguna lotería, ni la frontera con los Estados Unidos como México, ni el petróleo como Venezuela, ni el turismo, en su tiempo, como Cuba, ni los cereales ni el ganado como Argentina y Uruguay, ni la extensión territorial como el Brasil. Todo conspiraba contra la supervivencia del Estado colombiano que solamente a partir de 1975 comenzó a tener ingresos patrimoniales, distintos de la tributación, con el carbón de propiedad del Estado, los superávit de petróleo oficial para exportación y el níquel de Cerromatoso. Con razón anota Malcolm Deas que por décadas el único patrimonio del Estado colombiano eran las minas de sal. Ha sido la gran transformación de los últimos 20 años del siglo XX: haber tenido al lado de los ingresos tributarios los ingresos fiscales o patrimoniales de que carecía Colombia”.

Las débiles instituciones colombianas fueron puestas a prueba en dos ocasiones en el siglo XX y, en ambas ocasiones, el país sufrió un “colapso parcial del Estado” (Paul Oquist), es decir, que mientras algunas instituciones estatales mantenían su solidez, otras instituciones se resquebrajaron. El primer colapso parcial ocurrió a mediados de siglo cuando Colombia soportó la última de las guerras civiles bipartidistas, durante el trágico período denominado crudamente como la época deLa Violencia. A fines de los años ochenta, se produjo una situación similar como consecuencia de la llamada “doble guerra”, es decir, la combinación de la guerra contra el narcoterrorismo de los carteles de la droga y la guerra contrainsurgente. El precario y débil Estado colombiano, ante desafíos y demandas que desbordan su capacidad de control y manejo, deja al descubierto sus profundas “grietas geológicas”, en particular en instituciones claves tales como la justicia y la seguridad.

Las expresiones de este “derrumbe parcial” del Estado se hicieron evidentes desde finales de los años 80. Su rostro más visible ha sido, sin duda, el crecimiento de las tasas de criminalidad. Colombia alcanzó a principios de la década de los 90 la tasa de homicidios más alta del mundo: 80 homicidios por cada 100 mil habitantes, muy lejos del ya preocupante índice de América Latina (20), así como también del altísimo índice de los Estados Unidos (8), para no hablar de la distancia sideral que la separa de los índices promedios de Europa Occidental (1.5). Pero, esta criminalidad desbordada era solamente una expresión dramática de la erosión del Estado en el cumplimiento de algunas de sus funciones esenciales. Por una parte, eran notorias las hondas insuficiencias de la Policía Nacional: había constantes revelaciones sobre una corrupción a todos los niveles, experiencias ciudadanas negativas con una policía autoritaria y represiva, indicios sobre el involucramiento de policías en robos, acciones de “limpieza social” o masacres. La profesión de Policía se encontraba en el fondo de la escala de prestigio social. Por otra parte, frente a la escalada de violencia y la incapacidad policial, las élites decidieron optar por la seguridad privada dando origen a un auge inusitado de empresas privadas de seguridad y vigilancia cuyos miembros llegaron a duplicar el pie de fuerza de la Policía Nacional. Esta “privatización de la seguridad” se acompañó del financiamiento de grupos de “limpieza social” en los centros urbanos, con objeto de disminuir las tasas de criminalidad.

A esta primera privatización de la seguridad seguirán otras. La respuesta a la incapacidad de las Fuerzas Militares de contrarrestar la estrategia de la “expansión difusa” de la guerrilla a lo largo y ancho del territorio nacional, fue la privatización de la guerra de contrainsurgencia. Primero se dio la constitución legal de grupos de autodefensa amparados por la Ley 48 de 1968. Más tarde, tras la derogación de esta ley de Seguridad Nacional por parte del presidente Virgilio Barco, continuó el apoyo a la conformación de grupos paramilitares ilegales.

Otro de los sectores del estado que ha sido hondamente afectado por esta progresiva erosión estatal, ha sido el de la justicia. Los niveles de impunidad han alcanzado cifras escandalosas en Colombia. Si en los años setenta, el 11% de los condenados por homicidio eran sentenciados, veinte años más tarde esa cifra había bajado a sólo el 4%. Un homicida tiene más de un 90% de posibilidades de jamás ser castigado.

Finalmente, esta erosión estatal se expresa en la expansión del número de armas en manos de la población civil, el fortalecimiento de algunos grupos armados que desafían la autoridad del Estado (en particular, las FARC, el ELN y las AUC) y los vacíos de la presencia estatal en ciertas regiones del país, en particular en las áreas de colonización reciente. En muchas de estas regiones se han configurado “sistemas pretorianos”, definidos por Samuel Huntington como situaciones donde los distintos segmentos sociales se enfrentan directamente por la distribución del poder y los recursos, en ausencia de instituciones legítimamente aceptadas para intermediar y resolver los conflictos.

LA RECONSTRUCCIÓN ESTATAL

A comienzos de los años noventa, mientras dominaba en el mercado de las ideas la propuesta del “Estado mínimo”, en Colombia se dio inicio a un proceso serio de reforzamiento de las instituciones estatales, en particular de las áreas responsables de la seguridad y la justicia. Colombia cuenta hoy en día con más y mejor Estado que hace 10 o 15 años atrás gracias a un duro esfuerzo fiscal interno e, igualmente, a los recursos provenientes de la cooperación internacional y de la ayuda extranjera, entre ellos los del Plan Colombia.

Por una parte, ha habido un serio proceso de reconstrucción de la Policía Nacional. En 1993, el Ministerio de Defensa convocó dos comisiones (una interna y otra externa) para estudiar una reforma de la Policía: sus recomendaciones se vieron plasmadas en la Ley 62 de 1993, la cual ha significado una profunda renovación de la Policía hasta el punto de convertirla hoy en día en una de las más confiables y profesionales en América Latina. Por otra parte, ha habido una mejoría sustancial de las instituciones judiciales las cuales, aún cuando deben soportar todavía el peso de la hiper-violencia y sus secuelas (congestión judicial, impunidad) han permitido éxitos importantes en la lucha contra los actores colectivos de la violencia (por ejemplo, contra los miembros de los grandes carteles de la droga). Finalmente, ha habido en los últimos años un fortalecimiento de las Fuerzas Armadas (en presupuesto, número de hombres y tecnología), la cual ha permitido que ésta institución haya recuperado la iniciativa militar en detrimento de los grupos guerrilleros y paramilitares. Sin duda, se trata de un proceso de reconstrucción institucional muy tardío dado que el país se encontraba ya en una situación de hiper-violencia, subyugado por el tráfico de drogas ilícitas y con fuertes actores armados que le disputan al Estado parcelas enteras del territorio nacional. Sin embargo, esta recomposición estatal ha impedido el ahondamiento de la crisis. De mantenerse este esfuerzo de manera sostenida es posible pensar que Colombia pueda, en el mediano plazo, superar el colapso parcial de su Estado.

 

Eduardo Pizarro is Associate Professor at the Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia and currently Visiting Fellow at the Program in Latin American Studies at Princeton University.

Ana María Bejarano is assistant professor at the Universidad de los Andes (Bogotá) and currently Visiting Fellow at the Program in Latin America Studies and lecturer in the Politics Department at Princeton University.