Economía extractavista

 

Pobreza y desigualdad social

By Fernanda Wanderley

"Vale un Potosí" es una expresión que identifica a Bolivia desde la época de la colonia y marca su historia económica. Los bolivianos siempre hemos vivido de algún recurso natural. Primero fue la plata del famoso cerro de Potosí, después el estaño y ahora es el gas natural. Bolivia ha enfrentado, como constante en su historia republicana, la dificultad de superar un patrón de acumulación apoyado en actividades extractivas de recursos naturales no renovables, es decir, una economía de enclave con bajos niveles de articulación con los sectores de bienes y servicios de primera necesidad destinados al mercado nacional, donde, además, se concentra la mayoría del empleo.

Bolivia es un ejemplo paradigmático de los límites del patrón de crecimiento primario exportador que da como resultado una mediocre tasa de crecimiento económico promedio en las últimas seis décadas. Entre 1950 y 2010, la economía boliviana creció a una tasa promedio anual de 2,8%, lo que se tradujo en un aumento promedio per cápita de 0,5% por año, nivel extremadamente bajo para superar la pobreza y la desigualdad social.

Es así que a finales de la década del 2000, el 58% de la población boliviana estaba en situación de pobreza moderada y 32% en pobreza extrema. La desigualdad entre el área urbana y el área rural se mantuvo significativa, siendo que el 74% de la población rural está en situación de pobreza, en cuanto la pobreza urbana llega al 50% de la población de las ciudades. Para superar estos niveles de pobreza y desigualdad la tasa de crecimiento de la economía boliviana debería ser por lo menos de 6%. Quiere decir que el patrón de crecimiento boliviano de largo plazo resulta empobrecedor.

La fuerte dependencia de la explotación de pocos recursos naturales con bajo valor agregado reproduce una estructura socio-económica de empleos precarios. Además, las políticas sociales han sido insuficientes y no sostenibles debido a que se las financia con los ingresos del sector exportador, que es víctima de la volatilidad de los precios de las materias primas exportadas.

La mayoría de los bolivianos sobreviven generando sus propias fuentes de trabajo en sectores de baja productividad y excluidos del cualquier protección social y laboral. En efecto, sólo el 20% de la populación ocupada tiene acceso a un sistema de seguro de salud y el sistema de jubilación sólo cubre al 27% de la población ocupada. Esto quiere decir que cerca de dos tercios de la población boliviana son altamente vulnerables y sobreviven en el sector informal.

Estudios recientes muestran que los países que exportan diversos productos registran tasas de crecimiento per cápita mayores. (Jean Imbs y Romain Wacziarg, 2003). En esta misma línea, otros trabajos muestran que los países que exportan productos que son parte de la canasta de exportación de los países con ingreso per cápita más altos tienden a crecer más rápidamente (Rodrik, 2004; Hausmann, Hwang y Rodrik, 2007).

La pregunta que surge es porqué Bolivia no ha logrado embarcarse en un proceso consistente de transformación productiva para el despegue económico y el incremento sostenible de bienestar social, mientras otros países que partieron de condiciones similares lograron avanzar hacia estos objetivos. Exploramos a continuación las principales limitaciones de la arquitectura político institucional de los diferentes modelos de desarrollo implementados en los últimos 60 años en Bolivia a saber: capitalismo de estado (1952-1985), neoliberalismo (1985-2005) y post neoliberalismo (2006-2011). Hasta ahora ninguno de estos modelos logró encauzar un proceso sostenible de transformación productiva e incremento de bienestar social.

El modelo de capitalismo de estado se orientó a la diversificación productiva y la consolidación de una base industrial nacional a través de la participación directa del Estado a través de empresas públicas y la canalización de financiamiento externo subsidiado al sector privado. Sin embargo este objetivo no fue alcanzado. El crecimiento siguió impulsado por la exportación de tres productos— estaño, petróleo y gas natural—todos ellos controlados por el sector público y fuertemente dependiente de las condiciones del mercado mundial y de la disponibilidad de los préstamos internacionales.

Los préstamos concedidos durante este periodo fueron destinados a financiar los gastos del sector público y los proyectos de diversificación de la producción para la exportación, algunos con éxito, como la venta de gas natural a la Argentina y la agroindustria de la soya. Sin embargo, gran parte de estos recursos no fueron invertidos en los objetivos propuestos y tampoco fueron devueltos, recayendo la deuda en el Estado. Como resultado, la mayoría de las actividades productivas iniciaron y siguieron bajo la protección y el amparo del Estado, en condiciones poco competitivas y eficientes. (Morales, 1988)

Durante este periodo, la protección social seguía objetivos universalistas pero en la práctica solo llegaba a cubrir a un reducido número de trabajadores con relaciones formales de empleo. La mayoría de los trabajadores y sus familias, que sobrevivían en el sector informal, se protegían a través de sus redes familiares y con su propia capacidad de generación de ingresos. La protección social estatal estuvo dirigida a un selecto grupo de trabajadores, especialmente empleados públicos.

En 1985 el péndulo de la economía volvió a girar hacia un modelo liberal. Se apostó al mercado y se minimizó la importancia de políticas industriales para promover la producción y diversificación nacional. Se esperaba que la liberalización de los mercados y la privatización de las empresas públicas propiciaran las condiciones necesarias para dinamizar la economía y generar empleo, y así superar la pobreza y desigualdad social.

Junto a las reformas macroeconómicas y financieras, se priorizó las reformas en los sectores intensivos en capital como hidrocarburos, telecomunicaciones y electricidad con políticas agresivas de atracción de inversiones privadas extranjeras. No se articularon políticas industriales consistentes para otros sectores intensivos en mano de obra como, por ejemplo, el sector agropecuario, la producción de alimentos y la incipiente industria textil boliviana.

Las reformas estructurales inauguraron la “era del gas en Bolivia”, una fase caracterizada por una mayor dependencia de la economía en relación a la exportación de este recurso natural e insuficientes políticas para el desarrollo del sector privado productivo generador de empleo. El resultado fue el aumento de las ocupaciones en el sector informal, en actividades como el contrabando, la producción de hoja de coca, el comercio y el servicio minorista con baja productividad.

Paralelamente y sin coordinación con las políticas económicas, las políticas sociales promovieron la expansión del acceso de la población a los servicios públicos en educación y salud y otros programas focalizados en los más pobres a través de fondos de inversión social. Si bien la pobreza medida por necesidades básicas insatisfechas mejoró durante este periodo, la pobreza medida por ingreso aumentó y no se modificó la desigualdad social.

El tercer período comienza en el 2006, con el gobierno del Presidente Evo Morales en un contexto económico internacional muy prometedor para los países exportadores de materias primas, cuyos precios subieron significativamente. Se tenía la expectativa del inicio de una gestión pública orientada a superar el patrón primario exportador a través de la canalización de las rentas hidrocarburíferas para la promoción productiva de los sectores no tradicionales donde está la mayoría de los y las trabajadoras.

El modelo se fundó en propuestas contrarias al ideario neoliberal. Entre estas está la recuperación del rol más activo del Estado en la economía y el reconocimiento de la pluralidad jurídica, política y económica. No obstante el hecho de que estas ideas constituían un nuevo marco de referencia conceptual prometedor, en la práctica las convicciones inflexibles sobre el rol del Estado y del mercado prevalecieron. La sobre ideologización, ahora desde la izquierda, en la búsqueda de alternativas al sistema capitalista no contribuyó al desarrollo de una visión estratégica de transformación productiva y diversificación de las exportaciones.

Una de las principales falencias de las bases principistas del nuevo modelo del Presidente Morales es la convicción de que la planificación estatal debe y puede actuar unilateralmente como fuerza dirigente del desarrollo económico. No hubo coordinación público-privado y no se implementaron políticas integrales de desarrollo tecnológico e innovación, fortalecimiento de la gestión de las unidades económicas, formación y capacitación, apoyo a la asociatividad y superación de las fallas de coordinación privada del tejido económico boliviano.

Además, las políticas macroeconómicas del periodo post-neoliberal mantuvieron el enfoque financista del periodo neoliberal en detrimento de una visión productiva. Persistió la concepción de estabilidad restricta al control inflacionario y la visión compartimentada de la microeconomía y macroeconomía. No se avanzó acciones que promuevan la interrelación entre ambas dimensiones y tampoco se promovió un entorno macroeconómico proclive a la inversión privada.

Durante este periodo el esfuerzo principal del gobierno de Morales se concentró en la reforma de la gestión de los hidrocarburos bajo el modelo de nacionalización. Si bien los resultados en términos de recaudación tributaria registraron niveles sin precedentes en los últimos años, las ambiguedades e inconsistencias de este modelo resultaron en la desaceleración de la inversión privada, la disminución significativa de las reservas probadas de gas natural y, consecuentemente, de la producción. Por lo tanto, no está asegurada la sostenibilidad del modelo de gestión hidrocarburífera que garantice seguridad energética y el importante flujo de ingresos para el Estado.

Asimismo y pese a los objetivos de superación de la visión asistencialista de las políticas sociales, se dio continuidad a los programas y proyectos de protección social focalizados en las poblaciones con mayores niveles de exclusión social y se extendió las políticas de transferencia directa de recursos vía diferentes tipos de bonos y programas de empleos temporales.

La atención exagerada sobre los recursos naturales profundiza la lucha social por la apropiación de las rentas, desviando una vez más la atención sobre las políticas conducentes a la transformación productiva del conjunto de nuestro tejido económico y la construcción de una ingeniería financiera de distribución interna de los ingresos que permita atenuar la dependencia a un excedente inherentemente volátil y los riesgos de una cultura rentista y corporativa, marcada históricamente por relaciones clientelares y corporativas entre el Estado y la sociedad.

La conclusión que llegamos después de esta revisión es que ninguno de los modelos de desarrollo implementados en Bolivia logró encauzar una visión consistente de complementariedad entre Mercado y Estado que pavimente una vía propia de transformación y diversificación productiva. El resultado es la ausencia de políticas integrales y sostenidas para la mejora continua de los encadenamientos productivos, el incremento de la productividad y desarrollo tecnológico. Si no ensanchamos la base económica y fomentamos la coordinación entre políticas económicas y sociales no lograremos el objetivo de superación de la pobreza y la disminución de la desigualdad social y seguiremos bajo el síndrome de los recursos naturales. La etiqueta de Vale un Potosí nos seguirá acompañando.

 

Fernanda Wanderley es el director asociado de Investigación Posgrado en Ciencias del Desarrollo en la Universidad Mayor de San Andrés (CIDES-UMSA), La Paz, Bolivia. Tiene un doctorado en sociología en la Universidad de Columbia.Ella ha escrito muchos artículos, entre ellos “Beyond Gas: Between the Narrow-Based and Broad-Based Economy” en Unresolved Tensions Bolivia Past and Present (eds. John Crabtree and Laurence Whitehead, University of Pittsburgh Press, 2008) y “Between Reform and Inertia: Bolivia’s Employment and Social Protection Policies over the Past 20 Years” en International Labor Review, vol. 148, 3, 2009.