Filling the Infrastructure Gap

by | Sep 3, 2018

Much has been made of China’s remarkable inroads into Latin America over the past two decades, and with good reason. In 2017 alone, China exported $140 billion in goods, spent about $17 billion on mergers and acquisitions, and provided $9 billion in state finance to the region. In addition to announcing some new investment initiatives in Peru and Brazil in recent months, Beijing also recruited two new political allies—Panama and the Dominican Republic—from Taiwan’s dwindling diplomatic partners in the region.

Now, as Latin America is gradually incorporated into China’s Belt and Road Initiative (BRI)—Chinese President Xi Jinping’s signature, connectivity-based foreign policy—governments are increasingly looking to China to address the region’s glaring infrastructure deficit. The hope is that Chinese state banks, such as the China Development Bank and China Export-Import Bank, or other China-backed financial platforms, such as the $40 billion Silk Road Fund or Asian Infrastructure Development Bank, can provide some of the estimated $300 billion per year needed to modernize the region’s infrastructure in the next decade.

However, if history is any indication, China’s commitment to Latin American infrastructure development is unlikely to result in a slew of mega-projects in the coming years. Transport and energy sector construction has been a primary focus of Chinese engagement with Latin America for more than a decade, and is a centerpiece of Chinese policy toward the region. Even so, Chinese firms and financiers only rarely deliver operational infrastructure in Latin America, despite relatively deep pockets and considerable appetite for risk.

Then-Brazilian President Dilma Rousseff and China’s Prime Minister Li Keqiang signed a cooperation plan until 2021, including feasibility studies for a Bioceanic Railway Connection.

Despite some examples of successful project delivery, occasionally at record speed, Chinese investors are still wary of operating in Latin America. Many view the region’s distance from Asia as prohibitive, and some countries’ regulatory environments and bidding processes exceedingly complex or taxing. As Zuo Pin of the Shanghai International Studies University noted in Chinese journal Guoji Guancha in 2015, whether it’s part of the BRI or not, Latin America is considered a difficult investment environment.

Moreover, the frequent failure of Chinese companies to practice due diligence in the region has led to unforeseen conflicts and resulting project delays. Preferring not to interfere in the domestic affairs of host countries, many Chinese infrastructure companies rely on host government risk assessments and feasibility studies when planning a project, despite a history of unfortunate outcomes.

Take, for example, the involvement of China Three Gorges and China International Water and Electric Corporation in the Rositas hydroelectric dam in Bolivia, a priority project for President Evo Morales. A separate Chinese firm, Hydrochina Corporation, was hired to perform engineering and financial feasibility assessments and to take part in designing the nearly US$1 billion project, but none of the Chinese companies involved sufficiently understood—or were reportedly informed of—the potential for opposition to the project by local communities, whose concerns about displacement and food security have delayed the project indefinitely. The potential effects on these communities were such that the United Nations Permanent Forum on Indigenous Issues eventually took up their demands.

In other cases, Beijing knowingly accepts high levels of risk in order to strengthen political partnerships in the region, ensure economic gains, or advance an especially high-profile project. Of all of China’s proposed infrastructure projects in Latin America, the Bi-oceanic Railway is arguably the most emblematic of BRI principles, including infrastructure-based connectivity and trade facilitation. If built, the mega-project would link Brazil’s soy heartland to the Peruvian coast, enabling safer and quicker transport of soy to China, and connecting fragmented railway segments across South America. The Michel Temer and Pedro Pablo Kuczynski governments in Brazil and Peru both shelved the project in 2017, citing environmental and other concerns, but Beijing continues to promote the railway and to favor a so-called “northern route,” running from Ica, Peru, to Santos, Brazil. The northern route would be the most cost-effective for China, but is widely recognized as the most environmentally and socially costly of three proposed options. Initial plans have it passing through especially biodiverse areas, such as the Isconahua Reserve and Vale do Rio Juruá, and through relatively untouched forests in Brazil’s Mato Grosso, Rondônia and Acre states.

At present, China is perhaps the only actor that could carry out a project of this scale, but it’s hard to imagine that any Chinese entity could do so without causing considerable public backlash, reputational fallout or damage to the broader China-Latin America relationship. Latin American civil society and watchdog organizations have already made known the likely effects of northern route construction on tropical savanna and forest, and on the hundreds of indigenous communities living there.

Belgrano Cargas Project, Argentina

To be sure, there are also examples of Chinese companies taking necessary precautions and complying with local procedures and regulations, yet still grappling with Latin American political uncertainty in its various forms. Mexico’s annulment of a high-speed passenger train line linking Mexico City to Queretaro in 2014 reportedly shocked China Railway Construction Corporation, which had won a bid for the project as part of a Chinese-Mexican consortium. The agreement was rescinded after an outcry from Mexican lawmakers and amidst speculation that public works projects benefited allies of Mexican President Enrique Peña Nieto and his Institutional Revolutionary Party. For China, which was actively seeking to export increasingly high-tech products and services, Mexico’s about-face was an awkward development, especially considering that this deal was highly publicized in the Chinese media. Chinese citizens took to the Internet en masse to condemn Mexico’s decision. Even so, China may very well participate in a resurrected version of the project, recently promoted by Mexican President-elect Andrés Manuel López Obrador.

Whatever the reason, setbacks for Chinese infrastructure companies are more the rule than the exception in most Latin American countries. So, while we may see a BRI-related uptick in Chinese bids for regional infrastructure projects, Latin Americans would be well advised to temper their expectations. China is just as likely to attach the BRI label to existing projects—as it has in other regions—than to pursue dozens of new high-profile deals. The Bangladesh, China, India and Myanmar (BCIM) Economic Corridor, a core component of the BRI, was conceived as far back as 1999, for example, fourteen years before Xi Jinping ever mentioned the Belt and Road.

None of this has stopped Chinese officials and executives from expressing interest in Latin American roads, rail, ports and other forms of infrastructure in recent months. Chinese Foreign Minister Wang Yi called for “greater connectivity integrating land and ocean” during the January 2018 China-Community of Latin American and Caribbean States (CELAC) Forum. More recently, Chinese Ambassador Jia Guide announced $10 billion in Chinese investment in Peru over the next three years, including in the country’s telecommunications, construction and infrastructure sectors. In addition, Panama, Trinidad and Tobago, Antigua and Barbuda, and Bolivia joined the list of around seventy Belt and Road Cooperation Agreement signatories this year, while the Panama City-David railway became an official BRI infrastructure project. More Latin American and Caribbean states are expected to formalize their ties to the BRI in the coming months, with the expectation of securing China-backed infrastructure deals.

Whether any of this materializes will depend, among many other factors, on the extent to which Latin American governments are inclined to engage in policy coordination and strategic planning in the coming years. Chinese companies would benefit considerably from a register of regional projects that are not only badly needed, but also thought to be executable and sustainable by a variety of Latin American stakeholders. The Initiative for the Integration of Regional Infrastructure in South America (IIRSA), an effort by South American governments to produce a new infrastructure network for the continent, including dozens of roads, waterways, ports, and energy and communications projects, is an important start. However, according to non-governmental organization International Rivers, few attempts have been made to assess the cumulative impacts of IIRSA’s ambitious plans.

Chinese attention to the many externalities associated with public works and other projects would also improve success rates. Beijing will continue to take on high levels of overseas risk in support of political objectives, to ensure energy and food security, and to promote economic growth in China, but individual Chinese companies can learn from the setbacks they’ve encountered in Latin America as they pursue new projects. Many, such as mining company MMG in Peru and State Grid in Brazil, are already arguably doing so. China’s success in crafting a “community of shared destiny” with Latin America—a cooperative framework promoted by Chinese officials in recent months—will depend on the continued application of lessons learned by Chinese firms. Until its companies improve their rates of project completion in Latin America, China can be expected to make only a marginal dent in the region’s infrastructure deficit.

Reduciendo la brecha de infraestructura

Por Margaret Myers

Durante las últimas dos décadas, los avances de China en América Latina han llamado mucho la atención, y con razón. En el 2017, China exportó $140 mil millones de productos, gastó $17 mil millones en fusiones y adquisiciones y ofreció $9 mil millones en financiamiento estatal a la región. Además de anunciar nuevas iniciativas de inversión en Perú y Brasil durante los últimos meses, Beijing también ha reclutado dos nuevos aliados políticos—Panamá y la República Dominicana—de los escasos socios diplomáticos que todavía retiene Taiwán en la región.

Hoy en día, a medida que se incorpora América Latina a la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR)—la icónica política de conectividad promovida por el presidente chino Xi Jinping—los gobiernos cada vez miran más hacia China para atender el déficit de infraestructura evidente en la región. Se espera que los bancos estatales, tales como el Banco de Desarrollo de China y el Banco de Exportaciones e Importaciones de China, u otras plataformas financieras apoyadas por China, tales como el Fondo de la Ruta de la Seda de $40 mil millones o el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), puedan proveer una porción de los $300 mil millones anuales necesarios para modernizar la infraestructura de la región durante la próxima década.

Sin embargo, si nos dejamos llevar por la historia, parece improbable que el compromiso de China con el desarrollo de infraestructura latinoamericana resulte en una serie de megaproyectos nuevos en los siguientes años. La construcción de los sectores de transporte y energía ha sido un enfoque principal del compromiso chino con América Latina por más de una década, y es una pieza central de la política china hacia la región. No obstante y a pesar de fondos relativamente abundantes y un considerable afán por correr riesgos, las empresas y los financieros chinos rara vez entregan infraestructura operativa en América Latina.

Pese a algunos ejemplares de proyectos exitosos, algunos de los cuales se completaron además en tiempo récord, los inversionistas chinos todavía se muestran cautelosos a la hora de operar en América Latina. Muchos consideran la distancia entre la región y Asia prohibitiva, y los ambientes regulatorios y procesos de licitación en algunos países resultan sumamente complejos y agotadores. Tal como indicó el catedrático de la Universidad de Estudios Internacionales de Shanghai Zuo Pin en la revista Guoji Guancha en 2015, ya sea parte de la IFR o no, América Latina es considerada un entorno de inversión difícil.

Más aun, la frecuente falta de la diligencia debida de parte de las empresas chinas en la región ha resultado en conflictos imprevistos y, por consiguiente, en el retraso de proyectos. Debido a su preferencia por no intervenir en los asuntos nacionales de países anfitriones, muchas empresas chinas de infraestructura dependen de las evaluaciones de riesgo y estudios de viabilidad llevados a cabo en el país anfitrión, a pesar de una historia de resultados desafortunados.

Tomemos por ejemplo la participación de la Corporación Tres Gargantas de China y la Corporación Internacional de Agua y Electricidad de China (CWE) en la represa hidroeléctrica Rositas en Bolivia, la cual es un proyecto de prioridad para el Presidente Evo Morales. Una empresa china adicional, la Corporación Hydrochina, fue contratada para realizar estudios de viabilidad de finanza e ingeniería y para participar en el diseño del proyecto de casi mil millones de dólares. Sin embargo, ninguna de las empresas chinas involucradas tenía suficiente entendimiento—ni luce haber sido informada—de la posible oposición al proyecto procedente de la comunidad local, cuyas preocupaciones por el desplazamiento y seguridad alimentaria han retrasado indefinidamente el proyecto. Los posibles efectos sobre estas comunidades fueron tantos que el Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas eventualmente se vio obligado a reconocer sus pedidos.

En otros casos, Beijing conscientemente acepta altos niveles de riesgo con la meta de fortalecer cooperación política en la región, asegurar ganancias económicas o avanzar un proyecto de alto perfil. De todos los proyectos de infraestructura en América Latina propuestos por China, el Corredor Ferroviario Bioceánico Central probablemente es el más emblemático de los principios de la IFR, particularmente la conectividad basada en la infraestructura y la facilitación del comercio. De llevarse a cabo, el megaproyecto vincularía el corazón de la soja de Brasil y la costa de Perú, así permitiendo un transporte más seguro y rápido de soja a China y conectando los frágiles segmentos de ferrocarril a través de Sudamérica. Los gobiernos tanto de Michel Temer como de Pedro Pablo Kuczynski en Brasil y Perú pospusieron el proyecto en el 2017, citando preocupaciones ambientales y de otros tipos. No obstante, Beijing continúa promoviendo el ferrocarril y favoreciendo una llamada “ruta norteña” que corre desde Ica en Perú hasta Santos en Brasil. La ruta norteña sería la más efectiva en términos de costo para China, pero es ampliamente reconocida como la más costosa ambiental y socialmente de las tres opciones propuestas. Los planes iniciales la tienen pasando por las áreas con la mayor biodiversidad, tales como la Reserva Isconahua y Vale do Rio Juruá, y por los bosques relativamente intactos en los estados de Mato Grosso, Rondônia y Acre en Brasil.

Actualmente, quizás China es el único actor que pueda llevar a cabo un proyecto de esta magnitud. Sin embargo, es difícil imaginar que cualquier entidad china pueda hacerlo sin provocar una fuerte reacción pública, menoscabo de reputación o daño a las relaciones entre China y América Latina a nivel más amplio. Las sociedades civiles y los grupos vigilantes latinoamericanos han manifestado los efectos probables de la construcción de la ruta norteña sobre las sabanas y los bosques tropicales, y sobre centenares de comunidades indígenas viviendo allí.

Claro, también hay ejemplos de empresas chinas que tomaron las precauciones necesarias y cumplieron con los procedimientos y las regulaciones locales, pero que igualmente terminaron lidiando con la incertidumbre política de varias formas en América Latina. La cancelación de una línea de tren de alta velocidad vinculando la Ciudad de México y Querétaro en el 2014 escandalizó a la Corporación de Construcción de Ferrocarriles de China, la cual había ganado la licitación para el proyecto como parte de un consorcio chino-mexicano. El acuerdo fue rescindido luego de una serie de protestas protagonizadas por legisladores mexicanos y en medio de especulación de que los proyectos de obras públicas beneficiarían a los aliados del presidente mexicano Enrique Peña Nieto y su Partido Revolucionario Institucional (PRI). Para China, la cual activamente procuraba exportar productos de alta tecnología y servicios, el cambio de conducta por parte de México fue un desarrollo incómodo, especialmente porque el acuerdo había sido altamente divulgado en los medios chinos. Los ciudadanos chinos acudieron al Internet en masa para condenar la decisión de México. Aun así, China quizá participe en una versión resucitada del proyecto que ha sido propuesta por el presidente electo Andrés Manuel López Obrador.

Sin tomar en cuenta el por qué, los contratiempos para las empresas de infraestructura chinas representan la norma y no la excepción en la mayoría de los países latinoamericanos. Por consiguiente, aunque resulta posible un leve crecimiento en el número de licitaciones chinas por proyectos de infraestructura en la región relacionadas a la IFR, sería prudente que los latinoamericanos moderen sus expectativas. Es tan probable que China mercadee los proyectos existentes como parte de la IFR—como ha ocurrido en otras regiones—como que persiga nuevos acuerdos de alto valor. Por ejemplo, el Corredor Económico Bangladesh-China-India-Myanmar (BCIM), una parte integral de la IFR, fue concebido en el 1999—14 años antes de que Xi Jinping mencionara la Franja y la Ruta.

Nada de esto ha impedido que los funcionarios y ejecutivos chinos expresen interés en las carreteras, los ferrocarriles, los puertos y otras formas de infraestructura en América Latina durante los últimos meses. El Ministro de Relaciones Exteriores Wang Yi exigió “una ‘gran conectividad’ por tierra y mar” durante el Foro de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y China (CELAC) en enero del 2018. Más recientemente, el embajador de la República Popular China en Perú, Jia Guide, anunció $10 mil millones en inversión china en dicho país durante los próximos tres años, incluso en los sectores de telecomunicación, construcción e infraestructura. Además, Panamá, Trinidad y Tobago, Antigua y Barbuda y Bolivia se sumaron a la lista de aproximadamente 70 signatarios que han firmado acuerdos para promover la Franja y la Ruta, mientras que el ferrocarril entre Ciudad de Panamá y David se convirtió en un proyecto de infraestructura oficial de la IFR. Se espera que más estados latinoamericanos y caribeños formalicen sus vínculos con la IFR en los meses que vienen, con la expectativa de asegurar acuerdos de infraestructura apoyados por China.

Si esto se materializa o no dependerá, entre muchos otros factores, de la medida en que los gobiernos latinoamericanos se inclinen a ejecutar la coordinación política y planificación estratégica en los años venideros. Las empresas chinas se beneficiarían considerablemente de un registro de proyectos regionales que no solo le hace mucha falta a la región, sino que además sería factible y sostenible para una variedad de partes interesadas de América Latina. La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), un esfuerzo de los gobiernos sudamericanos con la meta de crear una nueva red de infraestructura para el continente, incluyendo docenas de carreteras, canales, puertos y proyectos de energía y comunicación, es un comienzo importante. Sin embargo, según la organización no gubernamental International Rivers, hasta ahora son pocos los intentos hechos para evaluar los impactos cumulativos de los planes ambiciosos de IIRSA.

La atención por parte de China a las numerosas externalidades relacionadas a las obras públicas y otros proyectos también aumentaría su tasa de éxito. Beijing continuará asumiendo altos niveles de riesgo en el extranjero para cumplir objetivos políticos, asegurar su seguridad energética y alimenticia y promover el crecimiento económico en China. No obstante, empresas chinas individuales pueden aprender de sus tropiezos en América Latina a medida que persiguen nuevos proyectos. Muchos, como la compañía de minería MMG en Perú y State Grid en Brasil, pareceren estar haciéndolo. El éxito de China en crear una “comunidad con destino compartido” con América Latina—un marco cooperativo promovido por funcionarios chinos en los últimos meses—dependerá de la aplicación continua de las lecciones aprendidas por las empresas chinas. Hasta que las empresas mejoren sus tasas de culminación de proyecto en América Latina, se puede esperar que China solamente tenga un impacto marginal sobre el déficit de infraestructura en la región.

Fall 2018Volume XVIII, Number 1


Margaret Myers directs the Latin America and the World program at the Inter-American Dialogue, a Western Hemisphere affairs think tank headquartered in Washington, D.C. She tracks Chinese state finance to Latin American and the Caribbean annually.

Margaret Myers, dirige el programa América Latina y el Mundo en el Diálogo Interamericano, un grupo de expertos en asuntos del Hemisferio Occidental con sede en Washington, D.C. Ella rastrea las finanzas estatales de China para América Latina y el Caribe anualmente.

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