Taking on the Challenges
Higher Education in Colombia
Students take a break from studies at the campus of the Universidad Nacional de Colombia on San Andrés Island. Photo courtesy of Moisés Wasserman.
Higher education is a hot topic in Colombia. In 2011, students went on strike and into the streets to protest a proposed reform to the 20-year-old higher education law known as Law 30, saying that the changes would lead to the privatization of education. Thirty-two presidents of public universities—including myself—openly declared our opposition to the philosophy behind the proposed reforms. The issue of higher education swept through the media, chat rooms, classrooms and cocktail parties.
The debate was often quite specific: the bill to reform the law had 165 articles, but I will refer to just a few of them. The fundamental question at stake was this: is university education an inalienable right or a commercial good? I (and many others) believe that equal access to education for Colombians, no matter what their background, is a right and a long-term national investment in the country’s future.
Eventually, President Juan Manuel Santos withdrew the bill and called for a national dialogue about higher education that would result in a new proposal. Universities, academic institutions and associations of university professors and students have gone to work, beginning a process of reflection to generate a new bill in a year or two.
Both the government-sponsored bill and the objections against it present an excellent opportunity to understand the problems of Colombian higher education and the solutions proposed by diverse groups within the society. The Colombian case can also shed light on the situation of higher education in Latin America and the Caribbean in general. The details may differ; this discussion will illustrate the predominant positions of governments, some multilateral organization, the academia and student opposition groups.
During the two years leading up to the proposed reform, there had been much controversy about the financing of public universities and access to subsidized loans for low-income students who wished to study in private institutions. All throughout 2010, attempts had been made to change the sections pertaining to financing in the General Law for Higher Education. But Congress did not approve the changes, possibly because they were presented in the last six months of a government that had lasted eight years. The new government of Juan Manuel Santos committed itself from the start to elaborate a bill that would greatly modify Law 30, which had become obsolete and inadequate for resolving today’s problems of higher education.
One of the most contentious aspects of the proposed reform was the introduction of for-profit universities to Colombia. Up until now, despite a very dynamic higher education system, there’s never been a for-profit university. In a public act, the Colombian president put special emphasis on for-profit universities as a new contribution by the corporate sector to the solution of the problems of insufficient student slots and inadequate funding. Speaking in different venues throughout the country, Santos cited international examples to support his position in favor of for-profit universities advocated by the Education Ministry; the most important was Brazil, where this type of university was introduced during the past government of President Lula da Silva.
One important objection to Santos’ proposal pointed out that if business people supported these for-profit universities, they would expect a return for their investment. Their profit would necessarily come from student tuition, much of which will be paid with subsidies from the state. Thus, the for-profit institution, allegedly funded by business, would in reality principally cost the state and the families who wish to educate their children.
Moreover, many non-profit private universities declared that they felt threatened by the competition from the proposed introduction of these low-cost institutions, which can contract professors on an hourly basis without benefits, while the established private institutions must maintain high-quality faculty and expensive technological structures, especially if they wish to receive accreditation for their programs and carry out scientific research. The example of Brazil was unconvincing, because although Brazil does indeed permit for-profit universities, the country’s emblematic public universities are aggressively financed and they are the ones, not the recent arrivals, that sustain the quality of higher education. In the United States, such for-profit universities have been criticized as mediocre halfway solutions to the challenge of higher education, with a very high dropout rate, often generating unfulfilled expectations for employment; moreover, these universities have created a problem for the federal student loan system because of delayed payments and bankruptcies.
In the recent U.S. presidential campaign, people voiced concern that the principle of equality of opportunities was threatened by this type of institution, because it provides a poor education to poor people without giving them a competitive edge in the labor market. The proposal to allow for-profit universities was withdrawn by the president during the discussion of the bill, before the bill itself was withdrawn. But it is an important point to bring up here since it reveals a certain attitude favoring privatization.
A second large theme in the proposal was the financing of public universities. The central problem was easy to see: Law 30 has kept public university budgets frozen for more than 15 years. Back then, legislators, surely with good intentions, had decreed that the budget of public universities should be adjusted annually according the cost-of-living index (IPC). At the time, this was seen as a victory for the universities, but after a while it was revealed as a Pyrrhic victory. The university system practically doubled in the number of undergraduate students and multiplied several times over the number of graduate students. Universities developed new technological needs such as information and computing systems, instruments for online and distance education. They also needed new classrooms and laboratories, as well as maintenance and renovation of existing infrastructure because of natural wear-and-tear. All these expenditures, well above the increase in the cost-of-living index, were not anticipated, and the universities had to partially cover the costs through tuition fees, as well as by providing paid consulting services (research is conducted through externally financed projects). However, in Colombia, not much income is generated through charging overhead on such projects. Moreover, new laws, not covered under the rising IPC, created additional costs. The cost of social security rose; a series of productivity stimuli generated an increase in professorial salaries; buildings had to be brought up to new earthquake-resistant standards and be made handicapped-accessible.
The situation at the present moment is that the state contribution to the public university is barely enough to pay salaries; in some universities, it’s not even enough for that. The rest of the money has to be raised. This effort has reached its limits without having to raise tuition, a measure that would be catastrophic in the Colombian system because it would exclude the poor.
The government proposed two basic ways (simplifying) to resolve this problem. The first was a gradual increase in the budget, 1 percent above the IPC the first year, 2 percent the second year, and 5 percent for the five following years. But this increase would be subject to commitments to an increase in student slots and in quality—commitments that would carry a much greater cost than the percentage offered. The second proposal (basically directed at private universities) was an increase in contributions to tuition loan funds and a decrease in interest rates (the system was on the verge of collapse because debtors were unable to pay). The proposal also included the creation of a fund offering a small subsidy (barely enough for the cost of transportation) for the poorest students. The Colombian loan system at the present time only covers tuition; moreover, loans—even those with a low-interest rate—are difficult to pay, especially given the starting salaries for young professionals (Observatorio Laboral Ministerio de Educación Nacional http://www.graduadoscolombia.edu.co/html/1732/channel.html).
The main objection to these proposals lay in the discrepancy between the government’s stated goals for improvement in coverage and quality and the resources that it was offering (see my own October 31, 2010, editorial in El Tiempo, as well as the Universidad de los Andes Center for the Study of Economic Development 2011 report, “La educación superior de calidad cuesta. Modelo prospectivo de análisis de inversiones, costos y financiación de la oferta para una educación superior con estándares de calidad, cobertura y pertinencia en Colombia a 2020.”)
The current average annual state subsidy to the public universities per student is about US$2,000; the reform bill’s financial proposal combined with plans for growth would progressively decrease this amount. Private tuition costs are considerably higher (US$6,000 to $18,000 yearly), a fact that leads low-income youth to seek the lowest loan possible to study at low-cost programs and universities (programs of chalk and chalkboard, institutions without accreditation, without laboratories, without fulltime professors). At the same time, the loan system hardly covers 20 percent of the students, and the proposal could not increase this figure to much more than 25 percent. Some elements of the government proposal changed slightly during the discussion. It was proposed that the increase in funding for public institutions not be gradual, but rather 3 percent from the very first year, and that half of this increase not be subject to new requirements.
The third great block of reforms, which generated great discussion, was related to autonomy and university governance. In this area, the bill did not propose great changes. Initially it limited the activities of the ruling university bodies (cuerpos colegiados altos), introduced minor changes in the makeup of the higher education councils and tacitly diminished the decision-making powers of the Academic Boards. But these limitations were soon withdrawn. Nevertheless, this was a much discussed topic because the student movement demanded changes in university governance: namely, much greater representation in the participating bodies of students and professors and direct election of president and deans. This will be one of the points of discussion in the future because many professors disagree with the position of the students. The experience of this apparent democracy of simple majorities without taking into account academic merit has had very unfortunate outcomes in other countries in the region.
University autonomy is a principle established by the Constitution in Colombia but never incorporated in a body of law. The Colombian Association of Universities prepared a bill for a Law on Autonomy, which brought together all the legal jurisprudence for the past 20 years, to be discussed along with the proposals for the Law on Higher Education.
In Colombia, as in many of the countries in the region, only 30 percent of college-age youth actually have access to higher education, and even then, the quality of education is not very good. There is a balanced system of both private and public universities with a very uneven quality in the two groups. Tuition costs in the public sector are practically symbolic; in the private sector, tuition is directly related to quality: very high for good universities and for complex programs, sometimes in those very fields with the most impact on development such as science, engineering and health.
In the opinion of representatives of the highest levels of the Education Ministry, higher education is not a fundamental right (as are basic and high school education), but rather a privilege, and one has to pay for privileges. In a chronic situation of scarce public resources, the government limits its contributions and transfers responsibility to the families through loans. Clearly, public higher education is insufficiently financed yet demands a much higher performance in cost per student than does the high-quality private university. Such demand inevitably leads to a deterioration in the quality of public education, as happened in Colombia to primary and high school education in the past fifty years If the present policy for higher education persists, public universities will lose their capacity to compete with the private universities for good professors, as well as the possibility of keeping up infrastructure.
The problem can be summed up in a simple form: higher education in many examples in history has been either an instrument for social mobility and the promotion of equality of opportunities, or a generational transfer of privileges for the purchase of high-quality education and thus of leadership positions in the marketplace and government. The higher education policy that Colombia adopts can swing the balance in either direction.
Retos y Problemas
La Educación Superior en Colombia
Por Moisés Wasserman
Durante el año 2011 la educación superior fue uno de los temas centrales de discusión en Colombia. Los dos años anteriores hubo controversias sobre el financiamiento de las universidades públicas y el acceso a préstamos subsidiados para estudiantes de bajos recursos que debían estudiar en instituciones privadas. Durante el 2010 se dio un intento de modificación de la Ley General de Educación Superior, aunque sólo en los aspectos del financiamiento. Pero éste no tuvo éxito en el congreso, posiblemente porque fue presentado en los últimos seis meses de un gobierno que duró ocho años. El nuevo gobierno desde un principio se comprometió a trabajar en un proyecto que modificaría mucho más profundamente la Ley que rige en el país desde hace 20 años y que ha demostrado ser obsoleta e insuficiente para resolver los problemas de hoy.
La discusión sobre el proyecto gubernamental fue intensa. En primera instancia un grupo de rectores de universidades manifestamos abiertamente nuestra posición contraria a la filosofía del proyecto. Estudiantes y profesores unieron también sus voces, y los estudiantes se movilizaron, un poco en emulación al movimiento chileno, exigiendo el retiro del proyecto y la construcción de otro nuevo. Tras varias modificaciones en el proyecto de ley, algunas de ellas sustanciales (pero que no fueron aceptadas por sus críticos ni por el movimiento estudiantil) fue retirado del Congreso de la República y se inició en universidades, instituciones académicas y en asociaciones universitarias profesorales y estudiantiles, un proceso de reflexión para generar un nuevo proyecto de Ley en uno o dos años.
Tanto la propuesta del gobierno, como las objeciones que se le contrapusieron presentan una excelente oportunidad para entender tanto los problemas de la educación superior colombiana como las posiciones y propuestas de solución de diversos grupos de la sociedad. El caso colombiano puede también arrojar luz sobre problemáticas regionales (América Latina y el Caribe) pues con diferentes matices es posible ver en esta discusión las posiciones predominantes de los gobiernos, de algunos organismos multilaterales, de la academia y de los grupos estudiantiles contestatarios.
En este escrito trataré de presentar algunos de los temas centrales de esta discusión y los argumentos que se plantearon. El proyecto tenía 165 artículos, por lo tanto sólo discutiré los más importantes. Un primer tema fue la propuesta de introducción a Colombia de las universidades con ánimo de lucro. Hasta ahora, a pesar de que hay en el país un sistema de educación superior privada muy dinámico, éste nunca ha tenido ánimo de lucro. El presidente de la república en un acto público presentó el proyecto de ley y sus objetivos esenciales. Éste, de universidades con ánimo de lucro, lo subrayó especialmente como un aporte nuevo del sector empresarial en la solución de los problemas de baja cobertura y de pocos recursos estatales. En múltiples foros se sustentó por parte del ministerio con ejemplos internacionales; de ellos el más importante fue el del Brasil donde se introdujo esta modalidad de instituciones durante el pasado gobierno del presidente Lula da Silva.
Las objeciones que se le presentaron fueron muy diversas. Una muy importante (e indicativa para el resto de la discusión) fue señalar un sofisma en la presentación presidencial. Si se trataba de empresas con ánimo de lucro el aporte de los empresarios sería una inversión inicial en un negocio del que se esperaría un retorno con ganancia. El retorno necesariamente debía venir de las matrículas de los estudiantes, muchas de ellas pagadas con préstamos subsidiados por el Estado. De esa forma el supuesto aporte empresarial en realidad era un esfuerzo principalmente de las familias.
Además, muchas universidades privadas manifestaron que se veían amenazadas con la competencia que les generaba la entrada de instituciones de bajo costo (el mismo proyecto les permitía funcionar con profesores contratados por horas) mientras a ellas se les exigía planta docente de alta calidad e infraestructura tecnológica costosa, sobre todo si querían acreditar sus programas y hacer investigación científica. El ejemplo de Brasil fue tendenciosamente presentado, pues si bien es cierto que se introdujo ese tipo de institución, es muy cierto también que se financió agresivamente a las universidades públicas emblemáticas y que son ellas, no las recién llegadas, las que sustentan la calidad del sistema. En Estados Unidos también se escuchan voces que señalan a estas instituciones como soluciones muy mediocres, con un altísimo grado de deserción, que generan expectativas de empleo que no se cumplen y que le han creado al sistema federal de préstamos educativos un problema muy serio de morosidad en el pago y de insolvencia de los usuarios de los préstamos. En la reciente campaña presidencial ha sido un tema de preocupación entre los que ven al principio de igualdad de oportunidades vulnerado con este tipo de instituciones que dan educación pobre para pobres sin otorgarles competitividad en el mercado laboral. La propuesta de universidades con ánimo de lucro fue retirada por el presidente durante la discusión del proyecto antes de que él fuera retirado en su totalidad.
Un segundo tema mayúsculo tratado en el proyecto fue el del financiamiento de las universidades publicas. El problema central es fácil de entender: la ley de educación superior vigente mantiene congelados los presupuestos de las universidades públicas desde hace más de 15 años. Los legisladores, seguramente con la buena intención de que los presupuestos no fueran rebajados, definieron que el presupuesto de las universidades públicas debía ser ajustado anualmente con el crecimiento del índice de precios al consumidor (IPC). Eso que fue visto en su momento como un triunfo de las universidades se reveló en el tiempo como un triunfo pírrico. El sistema prácticamente duplicó su cobertura de pregrado y multiplicó varias veces la del posgrado. Se generaron necesidades tecnológicas nuevas como sistemas de información y de computación, instrumentos para enseñanza virtual, nuevos laboratorios y renovación de los antiguos, nuevas aulas, además del natural desgaste de la infraestructura existente que debía ser mantenida y actualizada. Todos esos costos, muy por encima del IPC, no fueron contemplados y las universidades los cubrieron parcialmente aumentando sus recursos propios con grandes esfuerzos en proyectos de asesoría y con matrículas (la investigación se hace con proyectos financiados externamente, pero en Colombia esos proyectos no generan un overhead para la universidad). Además nuevas leyes, tampoco cubiertas por el aumento del IPC, impusieron gastos adicionales. Aumentó el costo de la seguridad social, se implantó un sistema de estímulos a la productividad que generó un aumento en los salarios de los profesores, se implantaron nuevas normas de sismoresistencia y de acceso para las edificaciones.
La situación en el presente momento es que el aporte estatal a las universidades apenas alcanza para pagar salarios y ya en algunas universidades ni siquiera para eso. Todo el resto se debe hacer con recursos propios y el esfuerzo llega a los límites posibles sin aumentar el costo de la matrícula de los estudiante; medida que sería catastrófica en el sistema colombiano porque generaría una exclusión masiva de los más pobres.
Las propuestas del gobierno para resolver este problema eran (simplificando) dos. La primera un aumento gradual del presupuesto, por encima del IPC de 1% el primer año, 2% el segundo y 3% los cinco años siguientes. Pero este aumento se daría sujeto a compromisos de aumento en cobertura y calidad con un costo muy superior al aumento ofrecido. La segunda (que es dirigida fundamentalmente a las universidades privadas) fue un aumento en aportes al fondo de préstamos para matrículas y una disminución del valor de los intereses (el sistema se acercaba a un colapso por la imposibilidad de los deudores de pagar). Además la creación de un fondo que proporciona una ayuda pequeña (apenas suficiente para el transporte) a los estudiantes más pobres. El sistema de préstamos colombiano sólo cubre costos de matrícula.
La principal objeción a estas propuestas radica en la falta de coherencia entre las metas de crecimiento en cobertura y calidad del plan de desarrollo del gobierno y los recursos que se ofrecían en la ley#,#. Para las universidades públicas sólo un pequeño incremento que apenas cubría el aumento normal de los costos de educación superior pero al que se le cargaban además metas de crecimiento y de mejora de calidad, sin resolver de forma sostenible el problema diagnosticado. Para los estudiantes de clase media préstamos que aún con intereses rebajados son de muy difícil pago si se comparan con los salarios de enganche del mercado laboral de profesionales#.
El subsidio actual promedio que las universidades públicas reciben del Estado por estudiante es de aproximadamente US$2.000 al año y con la propuesta financiera del proyecto, combinada con los planes de crecimiento sería progresivamente menor. Los costos de matrícula de la universidad privada de calidad son mucho mayores (entre US$6.000 y $18.000 por año) lo que de hecho lleva a los jóvenes de bajos recursos a buscar el préstamo más bajo posible en programas y universidades de bajo costo (programas de tiza y tablero, instituciones sin acreditación, sin laboratorios, sin profesores de planta). Por otro lado el sistema de préstamos apenas cubre a un 20% de los estudiantes y la propuesta no podría aumentar esa cobertura a mucho más de 25%. Algunos elementos de la propuesta del gobierno cambiaron ligeramente durante la discusión. Se propuso que el aumento a las instituciones públicas no fuera gradual sino el 3% desde el primer año y que la mitad de ese aumento no estuviera sujeto a nuevas exigencias.
El tercer gran bloque, que generó una gran discusión, fue el relacionado con la autonomía y el gobierno universitarios. En este tema el proyecto no propuso grandes cambios con lo existente. Inicialmente limitaba la acción de los cuerpos colegiados altos, introducía cambios menores en la composición de los consejos superiores y disminuía tácitamente la capacidad decisoria de los Consejos Académicos. Eso fue retirado tempranamente en la discusión. Sin embargo fue un tema muy discutido, porque el movimiento estudiantil planteó su posición exigiendo cambios en el sistema de gobierno universitario: mucho mayor representación en los cuerpos directivos de estudiantes y profesores y sistemas de elección directa para rector y decanos. Éste será uno de los puntos de discusión en un futuro pues hay un desacuerdo profundo entre gran parte de los profesores y la posición de los estudiantes. Las experiencias de esta aparente democracia de mayorías simples con desconocimiento de méritos académicos ha sido muy infortunada en otros países de la región.
La autonomía universitaria es un principio establecido constitucionalmente en Colombia pero que nunca fue desarrollado por la Ley. La Asociación Colombiana de Universidades preparó un proyecto de Ley de Autonomía, que reúne la jurisprudencia de los últimos 20 años. Se ha propuesto que éste se discuta en paralelo al de la Ley de Educación Superior.
En Colombia, como en muchos países de la región, sólo un 30% de los jóvenes en edad de estudios superiores tiene acceso y los indicadores de calidad no son buenos. Hay un sistema equilibrado que tiene universidades públicas y privadas con niveles de calidad muy heterogéneos en los dos grupos. Los costos de la matrícula en el sector público son prácticamente simbólicos, en el sector privado son proporcionales a la calidad: muy altos para las buenas universidades y para los programas de mayor complejidad y a veces de mayor impacto en el desarrollo (ciencias, ingenierías, salud).
En alguna de las discusiones los más altos funcionarios del ministerio lo plantearon en forma transparente. En su opinión la educación superior no es un derecho fundamental (como sí lo es la básica y media) sino un privilegio y los privilegios se pagan. En una situación crónica de pocos recursos públicos, el gobierno limita sus aportes y transfiere la responsabilidad a las familias a través de préstamos. La educación superior pública es insuficientemente financiada y se le exige un rendimiento (en costo por estudiante) muy superior al de las universidades privadas de calidad lo que lleva necesariamente a un deterioro de la educación pública. Eso ya sucedió en Colombia en la educación básica y media pública que en los últimos 50 años perdió en competitividad y calidad. Si la política en educación superior persiste, las universidades públicas perderán su capacidad de competir con las privadas por los buenos profesores, así como la de mantener actualizada tecnológicamente su infraestructura.
El problema se resume en forma simple: la educación superior en muchos ejemplos de la historia ha sido bien un instrumento de movilidad social y de promoción de la igualdad de oportunidades, o uno de transferencia generacional de privilegios por la compra de la mejor calidad y por ende de las posiciones laborales de liderazgo. La política que se adopte en Colombia podrá mover el fiel de la balanza en cualquiera de las dos direcciones.
Fall 2012, Volume XII, Number 1
Moisés Wasserman is the former rector of the National University of Colombia.
Moisés Wasserman es el ex-rector de la Universidad Nacional de Colombia.
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