The Economy of the Extractive Industries
Poverty and Social Equality
Miners: A resource-dependent economy produces few jobs. Photo by Antonio Suarez
It’s worth a Potosí—an idiom that uses the name of Bolivia’s famous colonial silver mining town as a way of saying “it’s worth a fortune”—is closely identified with the country’s past and its economic history. We Bolivians have always depended on some natural resource or other. The first was silver from the highlands of Potosí, then tin and now natural gas. Throughout its history as a republic, Bolivia has constantly faced the difficulty of overcoming the model of revenue based on the extraction of non-renewable natural resources. This type of resource-dependent economy known as an “enclave economy” produces few jobs and is isolated from job-intensive industries that produce goods and services for the domestic market.
To illustrate this strong dependence on natural resources, it’s worth mentioning that 80% of 2010 exports were natural resources; half of all public income comes from taxes on natural resources. Bolivia is a classic example of the limits of a primarily export-dependent economic model that has produced a mediocre average growth rate in the last six decades. Between 1950 and 2010, the Bolivian economy grew an average of 2.8% yearly, which translated to an annual per capita average of 0.5% growth, an extremely low number through which to overcome poverty and social inequality.
Thus at the end of 2009, more than half (58%) of the Bolivian population was experiencing moderate poverty and an additional 32% lived in extreme poverty. The inequality between urban and rural areas continued to be significant, with 74% of the rural population in poverty, compared to only half of the urban population. To overcome these levels of poverty and inequality, the growth rate of the Bolivian economy would have to be at least 6%. That means Bolivia’s current model of economic growth is making the country poorer in the long run.
The heavy dependence on the extraction of just a few natural resources with low aggregate value creates a socioeconomic structure of precarious employment. Moreover, poverty alleviation strategies have been insufficient and unsustainable because they depend on funding from the export sector, which suffers from the price volatility of the price of raw export materials.
Most Bolivians survive by generating their own income in sectors of low productivity and are thus excluded from any social and laboral protection. Even within the employed population, only 20% has access to health insurance; the pension system covers only 27% of the employed population. This means that almost two-thirds of the Bolivian population is highly vulnerable, eking out its existence in the informal sector.
Studies like Jean Imbs and Romain Wacziarg’s “Stages of Diversification as Self-Discovery” in American Economic Review, March 2003, show that countries that export a diversity of products have higher rates of per capita growth. Similarly, other works illustrate that countries grow the most quickly when they export products that are part of the export basket of the countries with the highest per capita incomes. (Dani Rodrik, “Industrial Policy for the Twenty-First Century,” Kennedy School of Government working paper, 2004, and Ricardo Hausman, J. Hwang and Danu Rodrik, “What You Export Matters” in Journal of Economic Growth, no. 12, 2007).
This begs the question of why Bolivia has not been able to transform its production to stimulate an economic takeoff and sustainable increase in social welfare, while similar countries have managed to advance toward this goal. We will explore the principal limitations of the institutional and political architecture behind the development models implemented in the past sixty years in Bolivia: state capitalism (1952-1985), neoliberalism (1985-2005) and post-neoliberalism (2006-2011). Until now, none of these models have managed to sustain a transformation of Bolivia’s productive model and accompanying improvement in social welfare.
State capitalism focuses on producing a diversity of goods and services while consolidating a national industrial base in two ways: through direct state participation in public enterprises and by channeling external aid to subsidize the private sector. However, this objective was not reached in Bolivia. Growth continued to be propelled by the export of three products—tin, oil and natural gas, all of them controlled by the public sector and strongly dependent on world market conditions and the availability of international loans.
Loans granted during this period were destined to finance public sector spending and export diversification projects, some with successful outcomes such as the sale of natural gas to Argentina and the soy agroindustry. However, a great part of these resources were not invested in the proposed targets nor were they returned, meaning that the state assumed the subsequent debt. As a result, the majority of the production activities were begun and executed with state support in uncompetitive and inefficient circumstances (Juan Antonio Morales, “Bolivian Trade and Development 1952-1987,” working paper, 1988).
During this period, social welfare policies sought to cover the entire population, but in practice only reached a reduced number of formally employed workers. The majority of workers and their families, surviving in the informal sector, were protected only through their family networks and their own capacity to generate income. State social benefits were extended only to a select group of workers, particularly public employees.
In 1985, the pendulum of the economy swung back toward a liberal model. Policy makers bet on the market and minimizing the importance of industrial policies to promote national production and diversification. The hope was that liberalization of the markets and privatization of public enterprises would foster conditions to make the economy more dynamic and generate employment, thus overcoming poverty and social inequality.
Although some macroeconomic and financial reforms did take place, the state prioritized reforms in capital-intensive sectors such as hydrocarbons, telecommunications, and electricity, with aggressive policies designed to attract foreign investment. No consistent industrial policies were articulated for other labor intensive sectors such as the agriculture and livestock industry, food processing and the nascent Bolivian textile industry.
These structural reforms inaugurated Bolivia’s “gas era,” a period characterized by greater economic dependence on this natural resource and insufficient policies for the development of private sector production that generates employment. The result was that more people worked in the informal sector in activities such as contraband, coca leaf production, commerce and retail activities with low productivity.
At the same time and without coordination with economic policies, the state promoted social policies to give the population access to public services in education, health, and other programs aimed at the poorest sectors through social investment funds. Although poverty measured by the satisfaction of basic needs decreased, poverty measured by income actually increased and social inequality remained the same.
The third period, post-neoliberalism, began in 2006 with President Evo Morales’ government when soaring prices of raw materials had created a promising international context for exporters. There was much expectation at the beginning of his term that he would use the increased revenue to promote production in non-traditional sectors that employ most Bolivian workers, and thus overcome the export model of exclusive dependence on hydrocarbon income.
The model was based on concepts opposed to neoliberalism. Among these were the return to a more active state role in the economy and the recognition of juridical, political, and economic plurality. Although these ideas constituted a new and promising conceptional frame of reference, in practice rigid and opposing visions about the role of the state and the market prevailed. The excess of ideology driven thinking—now from the left—about alternatives to the capitalist system did not contribute to the development of a strategic vision of productive transformation and diversification of exports.
One of the main fallacies of the principled bases for President Morales’ new model is the conviction that state planning should and can act unilaterally as a guiding force in economic development. There was no attempt to forge a public private coordination; no integration of policies of technological development and innovation; no strengthening of the management of economic units; no information dissemination and training; and lack of support for forming associations to overcome the weakness of private coordination in the Bolivian economic structure.
Moreover, the macroeconomic policies of the post-neoliberal period maintained the fiscal orientation of the neoliberal period, to the detriment of a productive vision. The concept of stability restricted to inflation control and the compartmentalized view of the microeconomy and the macroeconomy still persist. Actions to promote the relationship between both dimensions of the economy never got off the ground, nor was there promotion of a macroeconomic environment favorable to private investment.
During this period, the Morales government concentrated its efforts on reforming the management of hydrocarbons under the model of nationalization. Although the levels of tax collection have been unprecedented in the past few years, the ambiguities and inconsistencies of this model have led to a slowdown in private investment, as well as a significant decrease in the proven reserves of natural gas and, consequently, of production. Thus, the sustainability of hydrocarbon production is not secure and might not ensure an adequate supply of energy for the country and an important flow of income for the state in the long run.
At the same time, in spite of its goals of overcoming an assistance-oriented vision of social policies, the government has continued with programs and projects focused on populations with the greatest degree of social exclusion and has broadened policies of direct money transfers through different types of vouchers and temporary employment programs.
The exaggerated emphasis on natural resources has deepened the social struggle over income distribution, once more turning attention away from the policies that would lead to transform Bolivia’s productive model and economy—the same policies that would establish a financial mechanism for domestic income distribution, thus softening the dependence on an inherently volatile surplus and the risks of relying on a rentier and corporatist culture, historically marked by clientelistic and corporatist relations between the state and society.
We can only conclude that none of the development models implemented in Bolivia have managed to integrate a vision of a complementary relationship between market and state that would pave the road to economic transformation and diversification. The result is the absence of intrinsic and sustained policies for improved continuation of production chains, and an increase in productivity and technological development. If we Bolivians do not widen our economic base and stimulate coordination between economic and social policies, we will never reach our goal of overcoming poverty and social inequality. We will remain subject to our dependence on natural resources. The label of “It’s worth a Potosí,” will stay with us.
Miners: A resource-dependent economy produces few jobs. Photo by Antonio Suarez
Economía extractavista
Pobreza y desigualdad social
By Fernanda Wanderley
“Vale un Potosí” es una expresión que identifica a Bolivia desde la época de la colonia y marca su historia económica. Los bolivianos siempre hemos vivido de algún recurso natural. Primero fue la plata del famoso cerro de Potosí, después el estaño y ahora es el gas natural. Bolivia ha enfrentado, como constante en su historia republicana, la dificultad de superar un patrón de acumulación apoyado en actividades extractivas de recursos naturales no renovables, es decir, una economía de enclave con bajos niveles de articulación con los sectores de bienes y servicios de primera necesidad destinados al mercado nacional, donde, además, se concentra la mayoría del empleo.
Bolivia es un ejemplo paradigmático de los límites del patrón de crecimiento primario exportador que da como resultado una mediocre tasa de crecimiento económico promedio en las últimas seis décadas. Entre 1950 y 2010, la economía boliviana creció a una tasa promedio anual de 2,8%, lo que se tradujo en un aumento promedio per cápita de 0,5% por año, nivel extremadamente bajo para superar la pobreza y la desigualdad social.
Es así que a finales de la década del 2000, el 58% de la población boliviana estaba en situación de pobreza moderada y 32% en pobreza extrema. La desigualdad entre el área urbana y el área rural se mantuvo significativa, siendo que el 74% de la población rural está en situación de pobreza, en cuanto la pobreza urbana llega al 50% de la población de las ciudades. Para superar estos niveles de pobreza y desigualdad la tasa de crecimiento de la economía boliviana debería ser por lo menos de 6%. Quiere decir que el patrón de crecimiento boliviano de largo plazo resulta empobrecedor.
La fuerte dependencia de la explotación de pocos recursos naturales con bajo valor agregado reproduce una estructura socio-económica de empleos precarios. Además, las políticas sociales han sido insuficientes y no sostenibles debido a que se las financia con los ingresos del sector exportador, que es víctima de la volatilidad de los precios de las materias primas exportadas.
La mayoría de los bolivianos sobreviven generando sus propias fuentes de trabajo en sectores de baja productividad y excluidos del cualquier protección social y laboral. En efecto, sólo el 20% de la populación ocupada tiene acceso a un sistema de seguro de salud y el sistema de jubilación sólo cubre al 27% de la población ocupada. Esto quiere decir que cerca de dos tercios de la población boliviana son altamente vulnerables y sobreviven en el sector informal.
Estudios recientes muestran que los países que exportan diversos productos registran tasas de crecimiento per cápita mayores. (Jean Imbs y Romain Wacziarg, 2003). En esta misma línea, otros trabajos muestran que los países que exportan productos que son parte de la canasta de exportación de los países con ingreso per cápita más altos tienden a crecer más rápidamente (Rodrik, 2004; Hausmann, Hwang y Rodrik, 2007).
La pregunta que surge es porqué Bolivia no ha logrado embarcarse en un proceso consistente de transformación productiva para el despegue económico y el incremento sostenible de bienestar social, mientras otros países que partieron de condiciones similares lograron avanzar hacia estos objetivos. Exploramos a continuación las principales limitaciones de la arquitectura político institucional de los diferentes modelos de desarrollo implementados en los últimos 60 años en Bolivia a saber: capitalismo de estado (1952-1985), neoliberalismo (1985-2005) y post neoliberalismo (2006-2011). Hasta ahora ninguno de estos modelos logró encauzar un proceso sostenible de transformación productiva e incremento de bienestar social.
El modelo de capitalismo de estado se orientó a la diversificación productiva y la consolidación de una base industrial nacional a través de la participación directa del Estado a través de empresas públicas y la canalización de financiamiento externo subsidiado al sector privado. Sin embargo este objetivo no fue alcanzado. El crecimiento siguió impulsado por la exportación de tres productos— estaño, petróleo y gas natural—todos ellos controlados por el sector público y fuertemente dependiente de las condiciones del mercado mundial y de la disponibilidad de los préstamos internacionales.
Los préstamos concedidos durante este periodo fueron destinados a financiar los gastos del sector público y los proyectos de diversificación de la producción para la exportación, algunos con éxito, como la venta de gas natural a la Argentina y la agroindustria de la soya. Sin embargo, gran parte de estos recursos no fueron invertidos en los objetivos propuestos y tampoco fueron devueltos, recayendo la deuda en el Estado. Como resultado, la mayoría de las actividades productivas iniciaron y siguieron bajo la protección y el amparo del Estado, en condiciones poco competitivas y eficientes. (Morales, 1988)
Durante este periodo, la protección social seguía objetivos universalistas pero en la práctica solo llegaba a cubrir a un reducido número de trabajadores con relaciones formales de empleo. La mayoría de los trabajadores y sus familias, que sobrevivían en el sector informal, se protegían a través de sus redes familiares y con su propia capacidad de generación de ingresos. La protección social estatal estuvo dirigida a un selecto grupo de trabajadores, especialmente empleados públicos.
En 1985 el péndulo de la economía volvió a girar hacia un modelo liberal. Se apostó al mercado y se minimizó la importancia de políticas industriales para promover la producción y diversificación nacional. Se esperaba que la liberalización de los mercados y la privatización de las empresas públicas propiciaran las condiciones necesarias para dinamizar la economía y generar empleo, y así superar la pobreza y desigualdad social.
Junto a las reformas macroeconómicas y financieras, se priorizó las reformas en los sectores intensivos en capital como hidrocarburos, telecomunicaciones y electricidad con políticas agresivas de atracción de inversiones privadas extranjeras. No se articularon políticas industriales consistentes para otros sectores intensivos en mano de obra como, por ejemplo, el sector agropecuario, la producción de alimentos y la incipiente industria textil boliviana.
Las reformas estructurales inauguraron la “era del gas en Bolivia”, una fase caracterizada por una mayor dependencia de la economía en relación a la exportación de este recurso natural e insuficientes políticas para el desarrollo del sector privado productivo generador de empleo. El resultado fue el aumento de las ocupaciones en el sector informal, en actividades como el contrabando, la producción de hoja de coca, el comercio y el servicio minorista con baja productividad.
Paralelamente y sin coordinación con las políticas económicas, las políticas sociales promovieron la expansión del acceso de la población a los servicios públicos en educación y salud y otros programas focalizados en los más pobres a través de fondos de inversión social. Si bien la pobreza medida por necesidades básicas insatisfechas mejoró durante este periodo, la pobreza medida por ingreso aumentó y no se modificó la desigualdad social.
El tercer período comienza en el 2006, con el gobierno del Presidente Evo Morales en un contexto económico internacional muy prometedor para los países exportadores de materias primas, cuyos precios subieron significativamente. Se tenía la expectativa del inicio de una gestión pública orientada a superar el patrón primario exportador a través de la canalización de las rentas hidrocarburíferas para la promoción productiva de los sectores no tradicionales donde está la mayoría de los y las trabajadoras.
El modelo se fundó en propuestas contrarias al ideario neoliberal. Entre estas está la recuperación del rol más activo del Estado en la economía y el reconocimiento de la pluralidad jurídica, política y económica. No obstante el hecho de que estas ideas constituían un nuevo marco de referencia conceptual prometedor, en la práctica las convicciones inflexibles sobre el rol del Estado y del mercado prevalecieron. La sobre ideologización, ahora desde la izquierda, en la búsqueda de alternativas al sistema capitalista no contribuyó al desarrollo de una visión estratégica de transformación productiva y diversificación de las exportaciones.
Una de las principales falencias de las bases principistas del nuevo modelo del Presidente Morales es la convicción de que la planificación estatal debe y puede actuar unilateralmente como fuerza dirigente del desarrollo económico. No hubo coordinación público-privado y no se implementaron políticas integrales de desarrollo tecnológico e innovación, fortalecimiento de la gestión de las unidades económicas, formación y capacitación, apoyo a la asociatividad y superación de las fallas de coordinación privada del tejido económico boliviano.
Además, las políticas macroeconómicas del periodo post-neoliberal mantuvieron el enfoque financista del periodo neoliberal en detrimento de una visión productiva. Persistió la concepción de estabilidad restricta al control inflacionario y la visión compartimentada de la microeconomía y macroeconomía. No se avanzó acciones que promuevan la interrelación entre ambas dimensiones y tampoco se promovió un entorno macroeconómico proclive a la inversión privada.
Durante este periodo el esfuerzo principal del gobierno de Morales se concentró en la reforma de la gestión de los hidrocarburos bajo el modelo de nacionalización. Si bien los resultados en términos de recaudación tributaria registraron niveles sin precedentes en los últimos años, las ambiguedades e inconsistencias de este modelo resultaron en la desaceleración de la inversión privada, la disminución significativa de las reservas probadas de gas natural y, consecuentemente, de la producción. Por lo tanto, no está asegurada la sostenibilidad del modelo de gestión hidrocarburífera que garantice seguridad energética y el importante flujo de ingresos para el Estado.
Asimismo y pese a los objetivos de superación de la visión asistencialista de las políticas sociales, se dio continuidad a los programas y proyectos de protección social focalizados en las poblaciones con mayores niveles de exclusión social y se extendió las políticas de transferencia directa de recursos vía diferentes tipos de bonos y programas de empleos temporales.
La atención exagerada sobre los recursos naturales profundiza la lucha social por la apropiación de las rentas, desviando una vez más la atención sobre las políticas conducentes a la transformación productiva del conjunto de nuestro tejido económico y la construcción de una ingeniería financiera de distribución interna de los ingresos que permita atenuar la dependencia a un excedente inherentemente volátil y los riesgos de una cultura rentista y corporativa, marcada históricamente por relaciones clientelares y corporativas entre el Estado y la sociedad.
La conclusión que llegamos después de esta revisión es que ninguno de los modelos de desarrollo implementados en Bolivia logró encauzar una visión consistente de complementariedad entre Mercado y Estado que pavimente una vía propia de transformación y diversificación productiva. El resultado es la ausencia de políticas integrales y sostenidas para la mejora continua de los encadenamientos productivos, el incremento de la productividad y desarrollo tecnológico. Si no ensanchamos la base económica y fomentamos la coordinación entre políticas económicas y sociales no lograremos el objetivo de superación de la pobreza y la disminución de la desigualdad social y seguiremos bajo el síndrome de los recursos naturales. La etiqueta de Vale un Potosí nos seguirá acompañando.
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