Urban Poverty, Disasters, and Local Government
Social Organization: A Look at San Salvador
In san salvador, marginality is perpetuated by the fact that families do not own their own homes; they do not even rent them; nevertheless, their problems are the problems of the entire city, not only because of human solidarity, but also because of environmental issues. Photo by Hector Silva
Sara Gutiérrez, a single mother and the only source of support for her four children, approached me and my two companions when I was running for mayor of San Salvador. “All of you candidates seek us out when you want our votes, but later you forget your promises,” she charged. I asked her, “And what is it that you most need from me if I’m elected?” She answered immediately, “You need to construct dikes to contain the river waters when it rains, so we don’t die next winter.” That reply gave me cause for thought about the hard reality that this woman faced every day, and the enormous responsibility that we would have if we won the elections.
Sara heads up one of the some 35,000 families who have migrated to the capital city of San Salvador in the last twenty years. Initially, people headed for San Salvador, fleeing the violence of twelve years of bloody war. Later, they migrated for economic motives. The rural-urban migration has increased massively in the last two decades, causing San Salvador’s population to increase almost 40% in that time.
The migrants have set up their homes closer and closer to the riverbanks and ravines that traverse the city. They construct their fragile dwellings out of tin sheeting and cardboard in spots that flood easily in the winter, when heavy rains cause the rivers to overflow. And in times of severe storms or hurricanes, their dwellings are often swept away.
I felt moved that Sara, in spite of living in conditions of absolute misery, set her priority on the construction of dikes necessary to prevent herself and her children from being killed the next winter. Literally, her priority was survival. For Sara and other families like hers, the construction of the dike was a matter of life and death.
The encounter with Sara took place at the beginning of 1997, when I was running as the opposition candidate for San Salvador mayor against the official candidate. At that time, the polls indicated that I had little chance of winning. Neither I nor Sara thought we would have a chance of actually acting on her concern about the following winter; she didn’t go into details about the situation and I didn’t ask.
After the meeting with Sara, I asked my two companions what we could do for her if we won. There were two different replies. On the one hand, Miguel, a longtime Communist Party member, replied, “We need to make sure that Sara and thousands more take to the streets to demand a response from the government for their conditions of misery.” On the other hand, Margarita, a fervent evangelical Christian, merely answered that we should pray, and the Lord would deliver.
Three months after the discussion, I became mayor of San Salvador, and Miguel and Margarita were elected to the municipal council; our challenge was to fulfill our promises to families like Sara’s.
WHEN IT RAINS, WE ALL GET WET, BUT ONLY THE POOR GET KILLED
When I took office in 1997, we found that San Salvador was filled with about 237 squatter communities with around 20,000 families living in conditions of extreme, high, and middle-level risk, isolated and cut off from the urban hub. The families living in those squatter communities made up twenty percent of San Salvador’s population. Most of them lived very near the rivers and ravines, on or below the slopes—areas prone to slides, avalanches and flooding. Increased migration had led to more precarious living. Moreover, the fact that these settlements were not connected to urban roads also meant that ambulances, fire engines and garbage removal services did not have access to them. Basic public services are unavailable to these communities.
This marginality is perpetuated by the fact that these families do not own their land; they do not even rent it. Therefore, they don’t pay taxes of any kind and have absolutely no incentive to invest in their property. Nevertheless, their problems are the problems of the entire city, not only because of human solidarity, but also because of environmental issues. If the flow of the river is impeded, it represents a danger for all city residents. Nevertheless, those who die are the residents of the shantytowns that line the river.
With the 1997 election, we took over leadership of a city that had suffered dramatic changes in land use, with insufficient regulation and planning in the face of increased poverty, marginalization and turmoil. We also found that a collapsed drainage system led to repeated flooding in different zones, primarily affecting the shanytowns and other poor communities.
TRYING TO KEEP OUR PROMISES TO SARA
Now that we were the government and not the opposition, we had a duty to fulfill our promises to Sara and develop the necessary infrastructure before the next winter. Thus began a long process to improve the lot of the poor communities that live along the riverbanks of San Salvador. That process is still ongoing.
The phenomenon of squatters’ communities has become so extensive that it is impossible to even contemplate moving so many people elsewhere. Moreover, experience has shown that when communities are transplanted in this manner, they form pockets of poverty that soon become a social powder keg.
The solution needs to focus on lessening the vulnerability of already established communities. That ambitious project of social organization and investment in infrastructure is currently underway. Nevertheless, some housing at very high risk does need to be relocated. The establishment of social organizational measures and the development of infrastructure are important, but as long as rural-urban migration continues to swell, they will not be sufficient.
SOCIAL ORGANIZATION MEASURES
With few resources and great demand, previous schemes of social organization had shown themselves to be insufficient and too paternalistic. We realized that if we were going to be effective, we had to be innovative.
The instruments of social organization that have proven to be most effective are the organization of emergency committees, the development of risk maps, and participatory budgeting.
An immediate result with much potential is the formation of emergency committees made up of community members responsible for preparations to respond to emergency flooding or earthquakes. While the committees often ended up assuming other tasks, importantly, the existence of such groups of community leaders was crucial for such socially-sensitive tasks as moving at-risk households, organizing community efforts, and constructing risk maps.
Community members sketched relief maps under the guidance of the emergency committees. The final product was a map with simple icons that indicated such things as the flow of the rivers; how this flow gets altered by torrential rains; which houses ought to be evacuated; the location of emergency shelters; and other landmarks. But beyond simply serving as guides, the maps also made community residents more aware, bringing them together around the subject of emergencies and encouraging them to discuss priorities and distribute responsibilities.
Another key element in achieving direct, effective and permanent participation was allowing people to take part in the decision-making process concerning the city budget. The inspiration came from a similar project in several Brazilian municipalities with which we had ongoing relations. In the case of San Salvador, the municipal council determines the amount of resources available. each year and then distributes a portion to each of the seven districts throughout the city. The communities were encouraged to organize themselves and discuss how the money should be spent in each of the districts. And the municipal council agreed to respect the priorities established by the communities.
Invariably, construction to protect housing from the dangers of floods and earthquakes took priority over everything else. Initial participation in this process was almost entirely limited to the poorest residents for whom municipal money was the only way to achieve the desired infrastructure that represented for them the literal difference between life and death the following winter.
In the six years between 1997 and 2003, about US$10 million was spent on infrastructure, thus increasing chances of survival in the face of natural disaster. The successful development of the process then motivated the middle class sector to participate, thus sparking an interesting process in which the middle class’ desire for parks and sports venues had to be balanced against the needs of the poorest. At times, this led to strong discussions and even heated arguments. In absolute numbers, the middle-class sector is smaller than the poor, but they pay more in taxes towards the municipal budget. El Salvador and Cuba are the only two countries in the Western Hemisphere that do not have property taxes. Therefore, the available municipal funds come for the most part from taxes on businesses, paid by the middle and upper classes.
Processes such as participatory budgeting have the enormous advantage that the priorities for spending are set through decisions that seek a consensus from the start, even though this means very long sessions of discussion with the community. In the end, it must be decided if priority is to be given to the construction of a dike or a park. Oftentimes, that decision is complicated by the fact that those who seek the construction of dikes pay a smaller amount in taxes, while those who seek the building of a park pay more in taxes, but also don’t have their lives at risk. Once the decision is finally made, however, it receives all the necessary social support.
As a result of the implementation of these processes of participatory decision making, the poor communities have come to accept the payment of municipal fees for some services. Moreover, with the experience that communities have acquired through the participatory budget, they have achieved significant qualitative advances. This is what happened in El Garrobo, one of those communities flooded every year with the arrival of winter.
The community of El Garrobo in the southeast part of San Salvador decided to apply its budget toward modifying the structure of a bridge that had a very small hydraulic flow, causing waters to flood housing and on more than one occasion killing community residents. Both the poorest members of the community and their middle-class neighbors accepted that for a two-year period, all the municipal funds assigned to the community would be guarded for the purpose of fixing the bridge.
The “Integral Recuperation of Critical Areas” is a social process strengthened by citizen participation, which translates into concrete results contributing to the physical well-being of depressed and high-risk zones.
In the development of these social processes, the role of local government is as an active but impartial facilitator. These processes should never be used for partisan political benefits.
The real test of fire for what we had done in San Salvador came with Hurricane Mitch. In spite of the intensity of the natural phenomenon, there was only one human death to mourn. And while every single life is important, this loss stood in sharp contrast with earlier tolls. It was an advance.
Another unexpected result was the increase in demand for municipal spending on infrastructure, and the accompanying battle for imposing the necessary taxes.
Not everything has been resolved; it’s difficult to advance without confronting such sensitive issues as the payment of more taxes. But for now, Sara can be more certain that she and her children will survive the next winter.
Pobreza Urbana, Desastres, y Administración Local
Organización Social: Una Vista de San Salvador
Por Héctor Silva
Sara Gutiérrez madre soltera y único sostén de sus cuatro hijos, se acercó a mí y a mis dos acompañantes:“todos cuando son candidatos nos buscan porque quieren nuestros votos, y luego se olvidan de lo que nos prometen” dijo, en tono de reclamo. Yo le respondí: “y que es lo que más necesita que yo como alcalde haga por Ud. si soy electo”. Ella sin ninguna vacilación respondió: “que construyan muros para contener las aguas del río cuando llueve, sino nos vamos a morir en el próximo invierno”.
Su respuesta me hizo reflexionar; por la dura realidad en que vivía aquella mujer, y por la inmensa responsabilidad que tendríamos de ganar las elecciones.
Sara, es la jefa de una de las 35,000 familias que han migrado desde el interior del país hacia la capital en los últimos veinte años, inicialmente impulsados por la violencia que el país vivió durante los doce años de guerra, y posteriormente por razones económicas. La migración rural-urbana se ha incrementado masivamente en las últimas dos décadas al punto que la capital ha visto su población aumentada en casi un 40%.
Los emigrantes se han asentado cada vez mas cerca de las riberas de los ríos y quebradas que cruzan San Salvador, construyendo su frágiles viviendas de laminas sobrepuestas y cartones, en lugares que en un invierno con precipitación normal son inundados por las aguas de los ríos crecidos, pero que frente a temporales fuertes o tormentas tropicales se ven arrasados por fuertes corrientes.
Lo más impactante de la respuesta de Sara es que a pesar de vivir en condiciones de miseria absoluta, su prioridad número uno es que se le construyan los muros de retención necesarios para que las aguas de los ríos crecidos no la maten a ella o a sus hijos en el invierno siguiente. Literalmente, la suya es un vida de sobre vivencia.
El encuentro con Sara ocurrió al inicio de 1997, en la campaña por la alcaldía de San Salvador, en la que competía contra de el candidato oficial y en un momento en que las encuestas indicaban que yo el candidato de la oposición tenía pocas posibilidades de ganar; fue tal vez por ello que no profundicé mucho en que podía hacerse porque la familia de Sara y las otras 35,000 como ella, tuvieran mejores posibilidades de sobrevivir el siguiente invierno.
Luego del encuentro con Sara, la pregunta que me planteé con mis dos acompañantes fue qué podíamos hacer por ella si ganábamos. Hubo dos respuestas diferentes. Miguel un viejo militante del partido comunista, respondió: “vamos a hacer que Sara y miles más se movilicen a las calles a demandar respuesta del gobierno a su condición de miseria”. Mientras tanto, Margarita, fervientemente religiosa, de afiliación evangélica militante, se limitó a decir que si orábamos el señor proveería.
Tres meses después habíamos ganado la elección, yo era alcalde de la capital salvadoreña, y de igual manera Miguel y Margarita miembros del concejo municipal; nuestro reto era cumplirle a las familias como la de Sara que enfrentaban el riesgo de morir arrastrados por el río en el siguiente invierno.
CUANDO LLUEVE NOS MOJA A TODOS PERO SOLO MATA A LOS POBRES
Al llegar a la municipalidad en 1997 enfrentamos un San Salvador con asentamientos ilegales en un número aproximado de 237, albergando alrededor de 20,000 familias en situaciones de altísimo, alto y mediano riesgo, aisladas e incomunicadas de la trama urbana, representando el 20% de la población del Municipio de San Salvador.
La mayoría habitan muy cerca del área hidráulica de las quebradas y ríos, sobre o bajo talud, susceptibles a deslizamientos, soterramientos e inundaciones.
La migración de las zonas rurales a la capital, a sido un fenómeno continuo y progresivo en las ultimas tres décadas, lo que ha provocado un crecimiento desproporcionado y permanente de los asentamientos originales; llegando a ocupar zonas de inminente riesgo y sin conexión a al trama urbana. La reducida conectividad de estos asentamientos suele ser a través de angostos pasajes peatonales que no permiten ni el ingreso de vehículos de los servicios públicos vitales: ambulancias, saneamiento etc.
La migración rural que llegó a la ciudad hace varias décadas logró asentarse en lugares relativamente seguros, libre de peligro de inundaciones, pero siguieron viniendo en la medida que la economía los expulsaba de las áreas rurales, y se vieron forzados a ocupar terrenos cada vez mas cercanos a las riveras del río.
Algo que perpetúa la marginalidad, es la situación de tenencia de la tierra, ninguna familia es propietaria, ni tampoco arrendataria, y por consiguiente no pagan impuestos de ninguna clase; y lo más importante no tienen incentivos para invertir en estos terrenos.
Sin embargo sus problemas son problemas de toda la ciudad, primero por solidaridad humana, pero también por la contaminación, y además porque la obstaculización al cause del río representa un peligro para todos.
El fenómeno de los asentamientos afecta a toda la ciudad, pero cuando las aguas suben de nivel por las tormentas, los que mueren suelen ser los pobres asentados más cerca de la rivera y que son arrastrados por la corriente.
Después de la elección de 1997, asumimos la conducción de una ciudad que había sufrido dramáticos cambios en la actividad y el uso del suelo, amparada en una normatividad y planeación insuficiente frente al crecimiento de la pobreza, la exclusión y el desorden.
Acrecentando la problemática estaba la existencia de un sistema de drenaje primario y secundario colapsado que propicia las inundaciones recurrentes en diferentes zonas, afectando principalmente a barrios o comunidades pobres.
TRATANDO DE CUMPLIRLE A SARA
Ahora el gobierno éramos nosotros y debíamos cumplir nuestra promesa a Sara, y además de las oraciones, había que desarrollar infraestructura para el siguiente invierno. Y así comenzó un largo proceso para disminuir la vulnerabilidad de las comunidades pobres asentadas en las riberas de los ríos que cruzan San Salvador, que aún no termina.
El fenómeno del asentamiento ilegal es ya de una dimensión tal, que es imposible pensar en trasladar este gran número de personas a otra zona geográfica; además la experiencia ha demostrado que cuando esto se ha hecho se forman verdaderos bolsones de pobreza que al corto plazo se vuelven muy explosivos socialmente.
La solución pasa por disminuir la vulnerabilidad de las viviendas en los lugares en que han sido construidas. Para ello se inició un ambicioso proyecto de organización social, y de inversión en infraestructura que aún continúa.
No obstante lo anterior siempre hay algunas viviendas que deben ser reubicadas por el altísimo nivel de peligrosidad que tienen debido a su gran cercanía al cauce del río, o a la alta vulnerabilidad del sitio en el que han sido construidas o ambas.(insertar imagen).
El establecimiento de medidas de organización social y de desarrollo de infraestructura ha demostrado ser importantes elementos para disminuir la vulnerabilidad de estas viviendas, sin embargo mientras la migración rural-urbana continúe estas medidas siempre serán insuficientes.
LAS MEDIDAS DE ORGANIZACIÓN SOCIAL
Con pocos recursos y grandes demandas los anteriores esquemas de organización social habían demostrado ser insuficientes y demasiado paternalistas. Había que innovar si queríamos ser efectivos.
Los instrumentos de organización social que demostraron ser de mayor utilidad fueron: el presupuesto participativo, la organización de comités de emergencia y los mapas de riesgo.
Un elemento clave para lograr la participación directa, efectiva y permanente de la gente fue la posibilidad de decidir sobre el presupuesto de inversión municipal.
Un resultado inmediato y de mucho potencial, fue la constitución de comités de emergencia integrados por miembros de la comunidad que tienen como misión el prepararse para responder a la emergencia de inundaciones y/o terremotos, aunque eventualmente casi siempre asuman otras funciones de servicio comunitario. Lo importante es que esto le da existencia a un equipo integrado por miembros de la comunidad que asumen el liderazgo para tareas de tanta sensibilidad social como traslado de viviendas en riesgo, organización del trabajo comunitario para obras de infraestructura, establecer prioridades para las necesidades en caso de desastre y además se convierten en referentes para la construcción de los mapas de riesgo.
Los mapas de riesgo son elaborados en forma sencilla por los miembros de la comunidad bajo la conducción del comité; el producto final es un mapa con iconos simples que entre otras cosas señala el curso de los ríos, cómo este curso se altera cuando llueve fuerte, las viviendas que deben ser evacuadas, los centros de refugio, etc. Obviamente además de ser una importante guía en el momento de catástrofes, cumple la aún más importante función de concienciar a los pobladores; se convierte en un instrumento aglutinador y en las discusiones que conlleva su diseño se establece prioridades y distribuyen responsabilidades.
El presupuesto participativo, fue tal vez el más novedoso de los instrumentos de organización social utilizados en nuestro gobierno. La inspiración vino de lo realizado en varios municipios brasileños con los que teníamos relación.
En el caso de el municipio de San Salvador, el concejo municipal determinó anualmente la cantidad de recursos disponibles para inversión, y luego distribuyó los mismos asignando una porción a cada uno de los siete distritos de la ciudad. Las comunidades fueron estimuladas a desarrollar su propia organización de forma que permitiera la discusión de en qué debería ser invertido este dinero en cada uno de los distritos, y el concejo municipal asumió el compromiso de respetar las prioridades que las comunidades establecieran.
Casi invariablemente la construcción de obras para proteger las viviendas del peligro de inundaciones y terremotos fue de las más altas prioridades. Inicialmente la participación en el proceso estuvo casi totalmente limitado a los habitantes de menos recursos para quienes los dineros provenientes de la inversión municipal significaban la única posibilidad de lograr la infraestructura que para ellos representaba, literalmente, la diferencia entre la vida y la muerte en el siguiente invierno.
En los seis años comprendidos entre 1997 y 2003, aproximadamente US 10 millones de dólares se invirtieron de esta forma, con lo que se mejoró mucho las posibilidades de sobre vivencia de los habitantes de San Salvador frente a los desastres naturales.
Este desarrollo exitoso del proceso, sin embargo, llevó a los segmentos de clase media a motivarse por participar, y ello desencadenó un interesante proceso en el que las necesidades de parques y áreas de deporte para estos segmentos poblacionales de mayores ingresos, con sus necesidades básicas satisfechas, debieron compatibilizarse con las de los más pobres.
Este proceso no siempre estuvo exento de fuertes discusiones e incluso acaloradas disputas. Los sectores medios son menos en número que los pobres, pero aportan mucho más significativamente al presupuesto municipal con sus impuestos.
El Salvador y Cuba son los únicos dos países del Hemisferio Occidental que no tienen un impuesto a la propiedad y por lo tanto los recursos municipales disponibles para este tipo de inversión provienen mayoritariamente del impuesto a los negocios que sólo pagan los sectores medios y altos.
Los procesos como el del presupuesto participativo tienen la inmensa ventaja de que las prioridades para la inversión son establecidas por decisiones que desde el inicio se busca sean de consenso, aunque eso signifique muchas veces largas jornadas de discusión con las comunidades. Al final deberán decidir si priorizar la construcción de un muro de protección, o un parque, cuando muchas veces los que necesitan el muro son los que menos recursos aportan pero quienes empujan por la construcción de un parque no tiene su vida en riesgo. Una vez tomada una decisión, sin embargo, ésta tiene todo el respaldo social necesario.
Como resultado de la implementación de estos procesos de decisión participativa, las comunidades pobres ganaron en organización, y aceptaron el cobro de tasas municipales por algunos servicios.
En la medida que las comunidades fueron adquiriendo experiencia en el manejo del presupuesto participativo, lograron incluso avances cualitativamente importantes en el uso de este instrumento. Esto es lo que ocurrió con la comunidad de El Garrobo, una de las que cada año se inunda con la llegada del invierno.
La comunidad de El Garrobo en el Sur Oriente de la ciudad, decidió unir el presupuesto asignado para dos años y disponer de recursos suficientes para modificar la estructura de un puente cuyo caudal hidráulico era muy pequeño, y provocaba que cada invierno invariablemente las aguas lluvias inundaran las viviendas y en más de una ocasión causaron muerte a alguno de sus habitantes. Tanto los más pobres como los vecinos de clase media, aceptaron que durante un período de dos años todos los recursos asignados a su comunidad se ahorraran para esta inversión. La “Recuperación Integral de Áreas Críticas” es un proceso social fortalecido por la Participación Ciudadana, que se traduce en la transformación física integral de zonas deprimidas y de alto riesgo. En el desarrollo de estos procesos sociales, el papel del gobierno local como un facilitador activo pero imparcial, y que evita la utilización para beneficio político partidario, es un elemento fundamental para el éxito de los mismos. La prueba de fuego para lo que habíamos hecho en San Salvador lo constituyó la llegada del Huracán Mitch, en donde a pesar de la intensidad del fenómeno natural solo hubo un muerto que lamentar. No es que una vida no sea importante, pero en contraste con las pérdidas anteriores, era un avance.
Otro resultado no previsto fue el incremento de la demanda de inversión municipal para obras de mitigación de riesgo y la batalla por los necesarios impuestos, así como por lograr el pago de alguna contribución de parte de los marginales con lo que debería iniciarse su entrada el proceso de formalización.
No todo ello está aún resuelto; no podrá avanzarse mucho más sin enfrentar estas decisiones tan sensibles que se refieren al pago de más impuestos, pero por ahora, Sara puede estar más segura que ella y sus hijos no van a morir arrastradas por las aguas del río en el siguiente invierno.
Winter 2007, Volume VI, Number 2
Héctor Silva is a medical doctor and former Mayor of San Salvador. He is presently a Visiting Fellow at the David Rockefeller Center for Latin American Studies. He can be reached at hsilva@fas.harvard.edu.
Héctor Silva es médico y ex alcalde de San Salvador. Actualmente es miembro visitante en el Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanos. Puede ser contactado en hsilva@fas.harvard.edu.
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