Beyond Armed Conflict
What peace and what peacemaking?
A mural in Mozote, the site of a massacre. Photo by Mary Jo McConahay.
My first lesson in peacemaking was really about war. I was at the Havana Film Festival in December 1988. As a researcher for a British television program, I had sought out Mario César Martí to talk about a documentary he had just presented on the Salvadoran civil war. The documentary was created by Sistema Radio Venceremos, the media operation of one of the five groups that made up the insurgent Farabundo Marti National Liberation Front (FMLN).
Looking back, it was perhaps because I was 25 and knew nothing that Martí – now a distinguished Central American painter, architect and photographer living in France – told me rather too much. He explained that 1989 would be the defining year in El Salvador’s nine-year-old civil war. Alfredo Cristiani, leader of the center-right ARENA (Nationalist Republican Alliance) party would win the March elections, bringing clarity to the contest between the country’s two dominant political forces – ARENA and the FMLN. Beyond that, he told me, the future of the war would be determined by a military offensive, its largest to date, that the FMLN was planning. Some within the FMLN believed it would trigger a popular insurrection, but if it didn’t, it would strengthen the guerrillas’ hand in peace negotiations that would surely follow.
Painting hopes for a peaceful world. Photograph by Ramiro González. (place any place)
I would later realize that Martí was laying out conditions that would give rise to what I. William Zartman would famously describe as the “mutually hurting stalemate” indicative of a “ripe moment” for conflict resolution. In any case, I was hooked. By February 1989 I was filming in El Salvador and would spend much of the following three years in the country.
As El Salvador’s war, and then peace process, rolled out, the dynamics that Martí had foreseen— the FMLN offensive of November 1989 did not promote an insurrection, but laid bare the military impasse—were accelerated by the unraveling of the Cold War. Effective regional diplomacy; encouragement and pressure from the United States, the Soviet Union and Cuba; exemplary mediation from the United Nations, supported by the first Group of Friends of the Secretary-General (Colombia, Mexico, Spain and Venezuela); and two cohesive negotiating parties, in the ARENA-led government and the FMLN, all contributed to the signing of a final peace agreement in Mexico City in January 1992. Far-reaching in its scope, the agreement provided for the demobilization and disarmament of the FMLN and its participation in electoral politics in exchange for extensive institutional reform.
In the midst of these events, my main focus was work — first on a documentary and then a book — examining the ramifications of the assassination of six Jesuit priests and two co-workers by the Salvadoran military at the height of the FMLN’s November 1989 offensive. The crime catalysed world opinion, led to cuts in U.S. military assistance and directly contributed to the negotiated peace that the Jesuit martyrs had advocated for during their lives.
In the context of today’s geopolitical divisions and increasingly fragmented conflicts and constellations of would-be peacemakers, international peacemaking no longer resembles the structured and orderly processes the United Nations presided over in El Salvador, and subsequently in Guatemala. Rather, it faces severe pressure. Mediators have had to reconsider approaches and aspirations forged by the fleeting post-Cold War moment that set the parameters for liberal peacebuilding, and, as a recent volume I edited argues, adapt and innovate.
The last comprehensive peace agreement was that signed by the Colombian government and the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) in 2016, after a process of direct negotiations supported by Cuba and Norway and other international actors that itself had many innovations. Since then, armed conflicts and their humanitarian impacts have risen dramatically, against the background of evolving global divisions. In 2023, according to the Uppsala Conflict Data Program, the number of armed conflicts involving states was 59, the highest recorded since 1946.
Signing of the Colombian Peace Accords between then-President Juan Manuel Santos and the FARC guerrilla leader known as Timochenko. Photo courtesy of Francisco Rojas.
A crisis in multilateralism is evident not just in worsening divisions in the UN Security Council, but also in regional organizations. Most are underperforming when it comes to peace and security. The Organization of American States is a case in point: long perceived as a means for the projection of U.S. influence, the fact that neither Cuba, Nicaragua nor Venezuela are members and the clear position taken by its Secretary-General against the government of Venezuela’s Nicolás Maduro have undermined its capacity to address the most pressing issues facing the region.
The conflicts with which peacemakers across the globe are seeking to engage are extraordinarily complex. They are characterized by multiple armed actors, state and non-state, pursuing widely varying ideological, economic and localized political interests; an increasing number of internationalized internal conflicts, many of them in an entwined mesh that spreads from North Africa across the Sahel and the Horn of Africa, through to the Middle East; the dramatic return of inter-state conflict; rapidly evolving systemic threats, including climate change, but also the conflict-escalating potential of social media and disinformation and cyber-attacks; and a complete lack of accountability. In too many contexts (Gaza, Sudan and Ukraine, for example) conflict parties pursue military victory at all costs, with devasting impacts on civilian populations and the future viability of their states.
At the same time the mediation field itself is ever more crowded and fragmented. Multilateral actors, regional and sub-regional organizations, diverse states, as well as private mediators or NGOs are all active. In the absence of opportunities for comprehensive processes, they work on short-lived ceasefires, local or humanitarian agreements, whilst sometimes helping conflict parties think about longer term solutions. As expertise in conflict mediation has grown, they bring many different assets to the table, but also quite different peacemaking approaches and ambitions. Indeed a notable shift has been one away from traditional Western mediators towards a greater role played by regional and emerging powers closer to the conflict theaters. Collaboration is complicated by competition for profile but also profound differences in economic and security interests, evident, for example, in the overlapping efforts to address the conflict raging in Sudan since April 2023.
With no inter-state conflict and internal armed conflicts propelled by insurgent armed groups almost a thing of the past—the National Liberation Army (ELN) in Colombia is the last substantial insurgent group active in the region—such concerns would seem far removed from Latin America and the Caribbean. Yet the persistence of extraordinarily high levels of criminal violence—in 2022 the region had 8% of the global population but 29% of all homicides; in 2024 Mexico, Brazil, Colombia and Haiti all registered amongst the top eleven countries in the Armed Conflict Location and Event Data (ACLED)’s global ranking of violent conflict—means that in many parts of Latin America and the Caribbean the population is very far from enjoying peace. An end to such violence may not look like conventional peacemaking, but pressure on governments to pursue responses of different kinds is consistent.
Criminal violence has escalated in Latin America. Photo by Donna DeCesare.
Over the years public policies to stem the wave of criminal violence have for the most part been driven by punitive approaches, interspersed with more socially focused efforts introduced by some more progressive governments. The reflexive application of mano dura (iron fist) policies is in many respects the easier option. This is not least as, in a context of the region’s democratic recession, a hard security response finds ready popular support, as has been most evident in the sky-high approval enjoyed by President Nayib Bukele of El Salvador, discussed below.
However, for the most part the results of mano dura policies have not proven sustainable.
As Crisis Group’s Ivan Briscoe argues, when hard hit by security forces, criminal groups “have tended to shift bases of operations and trafficking routes, or strike new profit-sharing pacts with officials who may protect them.” In situations such as that of Haiti, where gang violence runs riot, or the state of Sinaloa in Mexico, where open conflict between rival criminal organizations broke out in September 2024 after high-level arrests upset the fragile equilibrium between them, the inability of existing capacities to effectively curtail the new contours of criminal violence is all too evident. Meanwhile, regional cooperation to address a problem with clear transnational dimensions is impeded by the divisions that have undermined regional diplomacy for the past decade.
El Salvador is once again something of a guinea pig, “emblematic of both the success and the failure of peacemaking with criminal organizations,” as authors Rafael José Gude, Adrian Bergmann and Alexandra Abello-Colak put it in a recent article. Post-war, the implementation of El Salvador’s peace agreements took an uneven path. By the late 2000s, violence perpetuated by gangs and other criminal actors had accelerated dramatically, in parallel to similar crises of security in Guatemala and Honduras. In a move away from previous attempts to suppress the gangs with mano dura, in 2012 the government of Mauricio Funes—the FMLN’s first president—mediated an initially secret truce between El Salvador’s three main gangs. Homicides fell quickly. The truce largely held into 2014 but neither ended the scourge of extortion nor found support from a broader process of peacebuilding, and so fell apart. The gangs responded by delivering El Salvador the highest homicide rate in the world.
Disillusion with the two-party system of ARENA and the FMLN that had remained intact since the end of the war, even as both descended into clientelism, helped propel Nayib Bukele into the presidency in 2019. Critical to Bukele’s soaring popularity—he won re-election in early 2024 with nearly 85 % of the vote despite the election’s violation of the Constitution and is by some margin the region’s most popular president—has been his success in quelling gang violence. Once in office, Bukele negotiated a secret pact with the gangs. When that broke down in an explosion of violence in March 2022, he declared a state of emergency—still in place as of January 2025—enabling the suspension of constitutional guarantees and mobilizing the security forces to initiate a campaign of mass incarceration that has involved widespread violations of human rights.
Bukele’s apparent success in achieving both security and popularity, even at the cost of the dismantling of El Salvador’s democracy, has attracted admirers and imitators across the region. President Daniel Noboa’s decision to deploy the military and declare an “internal armed conflict” in Ecuador in response to an uprising of criminal groups in January 2024, for example, met with a warm reception. However, the particularities of El Salvador and its gangs argue against the sustained replication of his approach elsewhere.
The “Bukele model” stands in stark contrast to the bold strategy of “total peace” launched by President Gustavo Petro in Colombia in 2022. This is by some margin the most ambitious attempt at peacemaking with armed and criminal groups (some, such as the ELN and FARC dissidents, are explicitly identified as “political” by the Colombian state, although, across a spectrum, all are supported by illicit economic activity and exercise control of territory or populations that has political dimensions) yet seen in Latin America, or indeed anywhere else.
The logic of “total peace” responds to the explosion of violence in Colombia that followed the demobilization of the FARC after the 2016 peace agreement and an understanding that to curtail violence the government had to engage with all relevant organizations, including criminal groups and urban gangs. Efforts to mount ten parallel sets of discussions, in several cases with fragmenting armed groups, have achieved several short-term ceasefires but also faced considerable challenges. At the mid-point of his four-year term Petro has embarked on a pragmatic reframing of his ambitions. In the place of efforts towards one big “total” peace, this is centered on partial and incremental agreements to reduce violence and help restore governance to territories and regions currently under the control of armed groups.
Petro’s pursuit of peace through the transformation of territories long excluded from the writ of the state is predicated on an understanding that Colombia is experiencing a new and distinct phase of violence. An intense civil war known as La Violencia from 1948-1958 was followed by decades of conflict between insurgencies and the Colombian state. Petro himself was a member of the M-19 urban guerrilla movement, which demobilized in the late 1980s. Today’s third phase of violence, as Petro explained in July 2024, is distinguished by its roots in illicit economies, be they related to drug trafficking, gold or other resources in the Amazon basin, extorsion or the profits to be made through migrant traffic through the Darien Gap. The central challenge is that “what today we have to negotiate, if indeed we have to negotiate, is how to emerge from the illicit economy in a particular territory.”
Debates around the appropriate mix of security and law enforcement, peacemaking and peacebuilding to address the complex factors driving criminal violence will persist across the region. Beyond ideological differences and the legal risks involved in engaging with criminal actors (one of the government mediators of the Salvadoran gang truce died in prison in 2023; another languishes there still), critical challenges remain. In addition to the economic conundrum identified by Petro, these will include effective delivery of strategies and services and the necessary direct involvement of affected communities in the long-term process of reconstruction of the social fabric. These are especially difficult challenges in circumstances in which elements of the state are themselves permeated by criminal actors.
Such work may seem far removed from the structured peace processes that shaped the end of the Cold War in Central America that first drew me to work on conflict resolution 35 years ago, or indeed the tightly managed, Colombian-led process that negotiated an end to the 60-year conflict with the FARC. But the region has form, experience and a willingness to innovate in its peacemaking; from its experience it should be ready to extract lessons that can, in time, be shared with others seeking to respond to the fragmentation of violence that characterizes so many of today’s armed conflicts.
Teresa Whitfield is an independent consultant, a senior adviser to the Centre for Humanitarian Dialogue, an associate at Conciliation Resources, and an Adjunct Professor at Columbia University’s School of International and Public Affairs. From 2016 – 2022 she was director of the Policy and Mediation Division in the UN Department of Political and Peacebuilding Affairs
Más allá del conflicto armado
¿Qué paz y cómo construirla?
Por Teresa Whitfield
Un mural del massacre de Mozote. Foto de Mary Jo McConahay.
Mi primera lección sobre la construcción de la paz tuvo que ver con la guerra. Me encontraba en el Festival de Cine de La Habana en diciembre de 1988. Como investigadora para un programa de la televisión británica, había buscado a Mario César Martí para hablar de un documental que acababa de presentar sobre la guerra civil salvadoreña. El documental había sido creado por el Sistema Radio Venceremos, la operación mediática de uno de los cinco grupos que formaban el insurgente Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN).
En retrospectiva, tal vez porque yo tenía 25 años y no sabía nada, Martí—hoy un distinguido pintor, arquitecto y fotógrafo centroamericano residente en Francia—me contó demasiado. Me explicó que 1989 sería el año decisivo en la guerra civil de El Salvador, que duraba ya nueve años. Alfredo Cristiani, líder del partido de centroderecha ARENA (Alianza Republicana Nacionalista), ganaría las elecciones de marzo, lo que aclararía la contienda entre las dos fuerzas políticas dominantes del país: ARENA y el FMLN. Más allá de eso, me dijo, el futuro de la guerra estaría determinado por una ofensiva militar, la mayor hasta la fecha, que el FMLN estaba planeando. Algunos dentro del FMLN creían que desencadenaría una insurrección popular, pero si no lo hacía, fortalecería la posición de la guerrilla en las negociaciones de paz que seguramente seguirían.
Más tarde me daría cuenta de que Martí estaba explicando las condiciones que darían lugar a lo que I. William Zartman describiría célebremente como el “estancamiento mutuamente perjudicial” indicativo de un “momento propicio” para la resolución del conflicto. En cualquier caso, estaba enganchada. En febrero de 1989 ya estaba rodando en El Salvador y pasaría gran parte de los tres años siguientes en el país.
A medida que se desarrollaba la guerra de El Salvador, y luego el proceso de paz, la dinámica que Martí había previsto—la ofensiva del FMLN de noviembre de 1989 no promovió una insurrección, sino que puso al descubierto el estancamiento militar—se vio acelerada por el fin de la Guerra Fría. Una diplomacia regional eficaz; el estímulo y la presión de Estados Unidos, la Unión Soviética y Cuba; la mediación ejemplar de las Naciones Unidas, apoyada por el primer Grupo de Amigos del Secretario General (Colombia, México, España y Venezuela); y dos partes negociadoras cohesionadas, en el gobierno dirigido por ARENA y el FMLN, contribuyeron a la firma de un acuerdo de paz definitivo en Ciudad de México en enero de 1992. De gran alcance, el acuerdo preveía la desmovilización y el desarme del FMLN y su participación en la política electoral a cambio de una amplia reforma institucional.
En medio de estos acontecimientos, mi principal objetivo era trabajar—primero en un documental y luego en un libro—en el examen de las ramificaciones del asesinato de seis sacerdotes jesuitas y dos colaboradores a manos de los militares salvadoreños en plena ofensiva del FMLN en noviembre de 1989. El crimen catalizó la opinión mundial, provocó recortes en la ayuda militar estadounidense y contribuyó directamente a la paz negociada por la que los mártires jesuitas habían abogado en vida.
Pintando esperanzas para un mundo en paz. Fotografía de Ramiro González.
En el contexto actual de divisiones geopolíticas y conflictos cada vez más fragmentados y múltiples aspirantes a mediadores, la resolución de conflictos ya no se parece a los procesos estructurados y ordenados que las Naciones Unidas presidieron en El Salvador y, posteriormente, en Guatemala. Más bien, se enfrenta a fuertes presiones. Los mediadores han tenido que reconsiderar los enfoques y aspiraciones forjados por el fugaz momento posterior a la Guerra Fría que estableció los parámetros de la consolidación de la paz liberal y, como se argumenta en un reciente volumen que he editado, adaptarse e innovar.
El último acuerdo de paz integral fue el firmado por el Gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2016, tras un proceso de negociaciones directas apoyado por Cuba y Noruega y otros actores internacionales que contó a su vez con numerosas innovaciones. Desde entonces, los conflictos armados y sus repercusiones humanitarias han aumentado drásticamente, en un contexto de evolución de las divisiones mundiales. En 2023, según el Uppsala Conflict Data Program, el número de conflictos armados en los que participaron Estados fue de 59, el más alto registrado desde 1946.
Firma de los Acuerdos de Paz de Colombia entre el entonces presidente Juan Manuel Santos y el líder guerrillero de las FARC conocido como Timochenko. Foto cortesía de Francisco Rojas.
La crisis del multilateralismo se manifiesta no sólo en el agravamiento de las divisiones en el Consejo de Seguridad de la ONU, sino también en las organizaciones regionales. La mayoría están rindiendo por debajo de sus posibilidades en materia de paz y seguridad. La Organización de Estados Americanos es un ejemplo de ello: percibida durante mucho tiempo como un medio para la proyección de la influencia estadounidense, el hecho de que ni Cuba, ni Nicaragua ni Venezuela sean miembros y la clara posición adoptada por su Secretario General contra el gobierno del venezolano Nicolás Maduro han socavado su capacidad para abordar los problemas más acuciantes a los que se enfrenta la región.
Los conflictos con los que tratan de enfrentarse los pacificadores de todo el mundo son extraordinariamente complejos. Se caracterizan por múltiples actores armados, estatales y no estatales, que persiguen intereses ideológicos, económicos y políticos localizados muy diversos; un número creciente de conflictos internos internacionalizados, muchos de ellos en una malla entrelazada que se extiende desde el norte de África hasta Oriente Medio, pasando por el Sahel y el Cuerno de África; el dramático retorno de los conflictos interestatales; amenazas sistémicas en rápida evolución, como el cambio climático, pero también el potencial de los medios de comunicación social, la desinformación y los ciberataques para intensificar los conflictos; y una falta total de responsabilidad. En demasiados contextos (Gaza, Sudán y Ucrania, por ejemplo), las partes en conflicto persiguen la victoria militar a toda costa, con consecuencias devastadoras para la población civil y la viabilidad futura de sus Estados.
Al mismo tiempo, el campo de la mediación está cada vez más saturado y fragmentado. Actúan actores multilaterales, organizaciones regionales y subregionales, diversos Estados, así como mediadores privados u ONGs. A falta de oportunidades para procesos integrales, trabajan en cesaciones de hostilidades de corta duración, y acuerdos locales o humanitarios, mientras que a veces ayudan a las partes en conflicto a pensar en soluciones a más largo plazo. A medida que ha aumentado la experiencia en mediación de conflictos, aportan experticia diversa, pero también enfoques y ambiciones de pacificación bastante distintos. De hecho, los mediadores occidentales tradicionales han pasado a desempeñar un papel más importante en favor de las potencias regionales y emergentes más cercanas a los focos de conflicto. La colaboración se complica por la competencia por el perfil, pero también por las profundas diferencias en los intereses económicos y de seguridad, evidentes, por ejemplo, en el solapamiento de esfuerzos para abordar el conflicto que asola Sudán desde abril de 2023.
Sin conflictos interestatales y con conflictos armados internos impulsados por grupos armados insurgentes casi cosa del pasado -el Ejército de Liberación Nacional (ELN) de Colombia es el último grupo insurgente importante activo en la región-, estas preocupaciones parecerían muy lejanas de América Latina y el Caribe. Sin embargo, la persistencia de niveles extraordinariamente altos de violencia criminal—en 2022, la región tenía el 8% de la población mundial, pero el 29% de todos los homicidios; en 2024, México, Brasil, Colombia y Haití figuraban entre los once primeros países en la clasificación mundial de conflictos violentos de Armed Conflict Location and Event Data (ACLED)- significa que en muchas partes de América Latina y el Caribe la población está muy lejos de disfrutar de la paz. El fin de esta violencia puede no parecerse a la resolución de conflictos convencional, pero la presión sobre los gobiernos para que den respuestas de distinto tipo es constante.
La violencia criminal ha aumentado en América Latina. Foto de Donna DeCesare.
A lo largo de los años, las políticas públicas para frenar la ola de violencia criminal han estado frecuentemente marcadas por enfoques punitivos, intercalados con esfuerzos más centrados en lo social introducidos por algunos gobiernos más progresistas. La aplicación reflexiva de políticas de mano dura es, en muchos aspectos, la opción más fácil. Ello se debe, entre otras cosas, a que, en un contexto de recesión democrática como el de la región, una respuesta dura en materia de seguridad encuentra fácil apoyo popular, como ha quedado patente en la altísima aprobación de la que goza el presidente de El Salvador, Nayib Bukele, que se analiza más adelante.
Sin embargo, en su mayor parte, los resultados de las políticas de mano duran no han demostrado ser sostenibles. Como sostiene Ivan Briscoe, de Crisis Group, cuando las fuerzas de seguridad los golpean duramente, los grupos criminales «han tendido a cambiar sus bases de operaciones y rutas de tráfico, o a establecer nuevos pactos de reparto de beneficios con funcionarios que pueden protegerlos». En situaciones como la de Haití, donde la violencia de las bandas campa a sus anchas, o el estado de Sinaloa en México, donde el conflicto abierto entre organizaciones criminales rivales estalló en septiembre de 2024 después de que las detenciones de alto nivel alteraran el frágil equilibrio entre ellas, la incapacidad de las capacidades existentes para frenar eficazmente los nuevos contornos de la violencia criminal es demasiado evidente. Mientras tanto, la cooperación regional para abordar un problema con claras dimensiones transnacionales se ve obstaculizada por las divisiones que han minado la diplomacia regional durante la última década.
El Salvador es, una vez más, una especie de conejillo de indias, «emblemático tanto del éxito como del fracaso de la pacificación con organizaciones criminales», como afirman los autores Rafael José Gudeh, Adrian Bergmann y Alexandra Abello-Colak en un artículo reciente. En la posguerra, la aplicación de los acuerdos de paz de El Salvador siguió un camino desigual. A finales de la década de 2000, la violencia perpetuada por las bandas y otros actores criminales se había acelerado drásticamente, en paralelo a crisis de seguridad similares en Guatemala y Honduras. Alejándose de los intentos anteriores de reprimir a las pandillas con mano dura, en 2012 el gobierno de Mauricio Funes -el primer presidente del FMLN- medió en una tregua inicialmente secreta entre las tres principales pandillas de El Salvador. Los homicidios disminuyeron rápidamente. La tregua se mantuvo en gran medida hasta 2014, pero ni acabó con el azote de la extorsión ni encontró apoyo en un proceso más amplio de consolidación de la paz, por lo que se vino abajo. Las pandillas respondieron proporcionando a El Salvador la tasa de homicidios más alta del mundo.
La desilusión con el sistema bipartidista de ARENA y el FMLN que había permanecido intacto desde el final de la guerra, incluso cuando ambos descendieron al clientelismo, ayudó a impulsar a Nayib Bukele a la presidencia en 2019. Un factor crítico para la creciente popularidad de Bukele -ganó la reelección a principios de 2024 con casi el 85 % de los votos a pesar de que la elección violó la Constitución y es, con cierto margen, el presidente más popular de la región- ha sido su éxito en sofocar la violencia de las pandillas. Una vez en el cargo, Bukele negoció un pacto secreto con las bandas. Cuando éste se rompió en una explosión de violencia en marzo de 2022, declaró el estado de emergencia -aún vigente en enero de 2025-, lo que permitió la suspensión de las garantías constitucionales y movilizó a las fuerzas de seguridad para iniciar una campaña de encarcelamiento masivo que ha supuesto violaciones generalizadas de los derechos humanos.
El aparente éxito de Bukele a la hora de conseguir seguridad y popularidad, incluso a costa del desmantelamiento de la democracia salvadoreña, ha atraído admiradores e imitadores en toda la región. La decisión del presidente Daniel Noboa de desplegar el ejército y declarar un «conflicto armado interno» en Ecuador en respuesta a un levantamiento de grupos criminales en enero de 2024, por ejemplo, tuvo una calurosa acogida. Sin embargo, las particularidades de El Salvador y sus pandillas abogan en contra de la replicación sostenida de su enfoque en otros lugares.
El «modelo Bukele» contrasta con la audaz estrategia de «paz total» lanzada por el presidente Gustavo Petro en Colombia en 2022. Se trata, en cierto margen, del intento más ambicioso de pacificación con grupos armados y criminales (algunos, como el ELN y las disidencias de las FARC, son identificados explícitamente como «políticos» por el Estado colombiano, aunque, en general, todos se apoyan en actividades económicas ilícitas y ejercen un control del territorio o de la población que tiene dimensiones políticas) que se haya visto hasta ahora en América Latina o, de hecho, en cualquier otro lugar.
La lógica de la «paz total» responde a la explosión de violencia en Colombia que siguió a la desmovilización de las FARC tras el acuerdo de paz de 2016 y al entendimiento de que, para reducir la violencia, el Gobierno tenía que colaborar con todas las organizaciones pertinentes, incluidos los grupos criminales y las bandas urbanas. Los esfuerzos por organizar diez series paralelas de conversaciones, en varios casos con grupos armados fragmentados, han logrado varias treguas de corta duración, pero también se han enfrentado a retos considerables. En el ecuador de su mandato de cuatro años, Petro se ha embarcado en un replanteamiento pragmático de sus ambiciones. En lugar de esfuerzos hacia una gran paz «total», ésta se centra en acuerdos parciales e incrementales para reducir la violencia y ayudar a restaurar la gobernabilidad en territorios y regiones actualmente bajo control de grupos armados.
La búsqueda de la paz por parte de Petro a través de la transformación de los territorios excluidos durante mucho tiempo del mandato del Estado se basa en el entendimiento de que Colombia está experimentando una nueva y distinta fase de violencia. A una intensa guerra civil conocida como La Violencia, entre 1948 y 1958, siguieron décadas de conflicto entre las insurgencias y el Estado colombiano. El propio Petro fue miembro del movimiento guerrillero urbano M-19, que se desmovilizó a finales de la década de 1980. La tercera fase de la violencia actual, como explicó Petro en julio de 2024, se distingue por sus raíces en las economías ilícitas, ya estén relacionadas con el narcotráfico, el oro u otros recursos de la cuenca amazónica, la extorsión o los beneficios que se obtienen con el tráfico de migrantes a través del Tapón del Darién. El reto central es que «lo que hoy hay que negociar, si es que hay que negociar, es cómo se sale de la economía ilícita en un territorio».
Los debates en torno a la combinación adecuada de seguridad y aplicación de la ley, pacificación y consolidación de la paz para abordar los complejos factores que impulsan la violencia criminal persistirán en toda la región. Más allá de las diferencias ideológicas y de los riesgos jurídicos que entraña la colaboración con los delincuentes (uno de los mediadores gubernamentales de la tregua entre bandas salvadoreñas murió en la cárcel en 2023; otro aún languidece allí), sigue habiendo retos cruciales. Además del enigma económico señalado por Petro, éstos incluirán la prestación eficaz de estrategias y servicios y la necesaria participación directa de las comunidades afectadas en el proceso a largo plazo de reconstrucción del tejido social. Se trata de retos especialmente difíciles en circunstancias en las que elementos del Estado están a su vez impregnados de actores criminales.
Este tipo de trabajo puede parecer muy alejado de los procesos de paz estructurados que dieron forma al final de la Guerra Fría en Centroamérica y que me atrajeron por primera vez a trabajar en la resolución de conflictos hace 35 años, o incluso del proceso estrechamente gestionado y liderado por colombianos que negoció el final del conflicto de 60 años con las FARC. Pero la región tiene forma, experiencia y voluntad de innovar en la construcción de la paz; de su experiencia debería estar preparada para extraer lecciones que puedan, con el tiempo, compartirse con otros que están tratando de responder a la fragmentación de la violencia que caracteriza a tantos de los conflictos armados actuales.
Teresa Whitfield es consultora independiente, asesora del Centro para el Diálogo Humanitario, asociada de Conciliation Resources y profesora adjunta de la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos (SIPA, after its English acronym) de la Universidad de Columbia. De 2016 a 2022 fue directora de la División de Políticas y Mediación del Departamento de Asuntos Políticos y Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas.
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