Building Peace Amidst Multiple Transitions
Colombia After the Peace Agreement between the state and FARC
Peace was “in the air” in Colombia in 2011. No formal announcements of talks had been made, but here and there, at conferences, in public addresses, during workshops, someone would hint about exploratory talks being developed by then president Juan Manuel Santos and leaders of the Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). As a peace researcher at Universidad de los Andes, I was often invited to be part of research proposals, focus groups and international conferences examining “how, when and so what” questions: What would an eventual FARC demobilization look like? What would be the requirements for a successful transitional justice system? What would be crucial ingredients of an eventual peace agreement? What impact would an agreement with FARC—one of Latin America´s oldest active guerrilla group—have on violence and the prospects of reconciliation in the country? Frantic activity by government officials took place, preparing memos and case studies, training staff, contrasting scenarios, anticipating what was to come.
In this exciting period leading up to the formal launch of negotiations, colleagues at the Fundación Social, the Centro de Memoria Histórica and I wondered about the social environment the talks would encounter. What were Colombian citizens’ main concerns and attitudes towards fundamental peace-related questions? Would peace be able to thrive? To respond to these questions, we conducted a nationally representative survey of Colombians’ opinions on issues related to peace and justice. The results were illuminating in many ways but one thing that stood out at the time was high expectation: Three quarters of the people included in the survey said they were optimistic about the prospects of reconciliation in the country. Granted, many said they were skeptical or unwilling to accept former FARC fighters in politics or as neighbors, but overall our feeling in the research group was one of optimism.
In 2023, seven years after the agreement was signed, we asked some of the same questions again. In a new survey funded by the Gender, Justice, and Security Hub, the percentage of Colombians who said “yes” when asked whether the country was moving towards reconciliation dropped to a third of the sample. The result was disheartening but illuminating. The agreement and its core demands have lost significant public attention. it is difficult to identify today who is the agreement’s core constituency and who is willing to take on the political cost of pushing for its further implementation.
The contrast between both moments reminds us of the need to think of peacebuilding as a long-term commitment. The contrast also points to the need to understand what people expect from peace agreements and the ensuing changes, whether those expectations are realistic, and what factors influence people´s expectations and perceptions across time. Peace agreements never happen in a social, economic and political vacuum. In Colombia, the transition from conflict to peace is taking place amidst multiple other ongoing transitions in the social, cultural, economic and international realms. These simultaneous processes mark both the availability of financial and political resources as well as legitimacy for the peacebuilding project. They also provide a context for the perceptions and dispositions of people in relation to the costs they are willing to pay in order for peace-related progress to be made. In brief, the contrast between both moments reminds us that peacemaking is not for those seeking a short term passionate affair, but for those prepared to swallow several bitter pills (for example, people losing interest or questioning the possibility to make further progress), accept less than swift changes and a slow pace, and willing to accommodate setbacks, while keeping a clear focus on the future.
Multiple transitions over the past 20 years
Over the past twenty years, Colombia has been undergoing multiple transitions. The economy has been strengthened, diversified and internationalized. Colombia is now part of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), a global organization with elevated entry and performance standards. At the time of entry, Colombia was only the second country in Latin America to reach this goal. The country is also listed now among middle-income countries by the World Bank. Inflows of foreign direct investment have risen and have boosted a growing service and real estate sector. GDP/capita has risen and poverty has declined. The country has consistently grown above the Latin American average, despite conflict and crime ravaging urban and rural areas. The Colombian economy is firmly integrated into global processes: amazon.com delivers to people´s doors, foreign remittance offices have popped up at many street corners. Four out of every five Colombians now live in urban areas. Basic indicators of increasing affluence such as wearing eyeglasses, having teeth fixed, owning pets and a lower birthrate have risen considerably over the past years. Inequality remains a central concern, especially for people living in far-from-center regions which have been historically excluded from political and economic participation at the national level. However, it is difficult to deny that fundamental social and economic changes have occurred over the past years.
The state has gained capacity in more subject areas (health, education, infrastructure, telecomunications) and regions than ever before. From primary schools to solar panels to provide electric power in remote areas, state presence has increased in crucial ways beyond military presence (which was, for many years marked by conflict, the main measure to evaluate state presence in conflict-torn areas). This has had an important impact on people’s perceptions: For example, where public works (e.g. roads and bridges, sewage systems, power infrastructure, health facilities) have been developed, people’s perception of the state and of the peace agreement improves.
A wave of migration from Venezuela, the human face of the neighboring country’s crisis, strained Colombia´s capacity to respond and competed for limited resources. Yet the Colombian state adopted a comparatively welcoming policy (in contrast with other Latin American countries) and has been able to include more than two million migrants into its economy and society.
Politically speaking, Colombia has been able to keep a stable electoral democracy, which is no small achievement in an otherwise turbulent Latin American neighborhood. Gender quotas have been effective in attracting more women to the public sector and to electoral competition. The separation of powers has been effective in keeping populist inclinations from the Left and the Right at bay and in safeguarding the rules of due process. Following the signature of the peace agreement, Colombia elected its first Leftist government, led by Gustavo Petro, himself a former guerrilla fighter (albeit from the urban and academia-based M-19). This peaceful transition out of a political regime that was stable and competitive yet tilted toward the center-right is another important milestone of the past two decades.
Against this background, FARC has become a party (Comunes) with seats in Congress (as agreed in the peace deal). Its members engage in small talk on the elevator with other politicians. Considering that FARC used to burn electoral urns because they conceived of democracy as a corrupt system perpetuating hegemonic domination of the people by elites, this is no small achievement.
Despite the prevailing polarizing rhetoric, Colombia´s current peace infrastructure—governing aspects from combatant demobilization to promoting victims’ rights, and producing truth and historical memory—has prevailed and deepened its roots over the course of five consecutive governments—Andrés Pastrana (1998–2002), Álvaro Uribe (2002–2006; 2006–2010), Juan Manuel Santos (2010–2014; 2014–2018), Iván Duque (2018–2022), and Gustavo Petro (2022–2026)—all of whom have dedicated significant resources to some or all those tasks. This continuity is seldom acknowledged. Thanks to the transitional justice system—not only the one that was put in place with the FARC agreement but before—has delivered more truth and memory than any other organization ever before in the country. It is rightly regarded as the most ambitious of such systems worldwide. International community members still refer to Colombia as a source of hope for the rest of the world, especially considering the widespread collapse of peaceful coexistence in other parts of the world.
FARC has not been able to develop its own electoral base of supporters and has. in fact, crumbled as a political organization, with different leaderships choosing divergent paths. Some of its members have been killed (often by former colleagues) and others have rearmed in the form of dissident groups that are now again negotiating with the Colombian state. But the Colombian Accord has grown institutional roots and has withstood attacks from the Right (questioning leniency with former fighters) and the Left (who point at the slow pace of agreement implementation and the transitional justice system). Most importantly, violence as measured by homicides has declined steadily in most regions of the country.
In terms of security, the country´s main concern is now the ongoing illicit drug trade and other illicit activity, extortion by criminal gangs and ongoing violent competition over territorial control in cities and urban areas, especially along the country´s borders. One very simple indicator of the post-accord transformation of the Colombian security situation is the reduction in the number of conscripts seeking admission into the Armed Forces.
Trying to make sense
This paradoxical context—combining progress and change on some fronts with ongoing challenges such as inequality and violence—has taken a toll on people´s expectations that the peace agreement with FARC can still fundamentally change their lives and is thus worth fighting for. There is a discrepancy between a country that felt conflict breathing down its neck in the 2010s and a country which has in a way already harvested the fruits of the peace dividend, and which has grown increasingly skeptical and demanding. To some extent, Colombia today illustrates one version of Tocqueville´s paradox, which, at its core, proposes that change often raises expectations that cannot be satisfied, thereby causing frustration, and, possibly, opposition. Similarly, in Colombia we have observed how improvements and possibility have heightened expectations that are often followed by frustration.
Given this context, I sometimes wonder whether Colombians’ responses to our survey in 2023—indicating low hopes for reconciliation and change to eventually occur—reflects the fact that the Colombian peace agreement was made for a society that no longer is or that no longer feels that the agreement addresses the kind of needs and concerns harbored by most people today. In a way, the Colombian peace agreement has fallen victim to the country´s transformations and multiple transitions on many other fronts, which have diluted the constituency demanding a response to the agreement’s core demands. This is not because the problems addressed by the agreement have magically gone away; in fact, they haven’t. This is also not because FARC – Comunes has failed at developing a convincing political post—demobilization discourse. This is even in spite of the first Leftist government having been elected in the country. This is because 2023 urban Colombia is a very different place than twenty years ago, at the height of the humanitarian catastrophe that this conflict brought upon the country, and has grown apart and away from many of the hopes and dreams incapsulated in the promise of peace talks of the early 2010s, when a large majority of Colombians were hopeful about the agreement’s impact.
I sometimes find myself hoping that Colombians of all generations would have a better recollection of what the hardest days of conflict looked and felt like and appreciate the significant gains the country has made. It is hard for me to swallow the fact that an agreement that was so important to me and many around me (when would it have ever occurred to me to see former FARC members debating environmental law in Congress or watching a romcom in some movie theatre in Bogotá?) now ranks low on people’s and politicians’ priorities. I still believe it was one of the single most important achievements of our century, despite the many pending tasks.
Coming back to the earlier paragraphs of this article, this is perhaps the main lesson to be learned by peacemakers: agreement-making and peacebuilding are difficult and demanding well beyond signatures. And perhaps it is now, when the limelight has really gone out and so many conflict affected groups have moved on, and when even the first Leftist government of the country has failed to push forward, that we need to be reminded of the essence of the long game.
Angelika Rettberg is a professor in the Political Science Department and the Dean of the School of Social Sciences at the Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. In 2018, she served as a member of the government negotiating team with the Ejército de Liberación Nacional (ELN). From 2022 until 2023 she was part of the group monitoring the implementation of the Truth Commission’s recommendations. While pursuing her doctoral studies in Boston, she was a member of the Colombian Colloquim at Harvard, which shaped her professional motivations, but also provided her with joy and life-long friends.
Contact: rettberg@uniandes.edu.co
Construir paz en medio de múltiples transiciones
Colombia tras el Acuerdo de Paz entre el Estado y las FARC
Por Angelika Rettberg
En 2011, la paz estaba “en el aire” en Colombia. No se habían hecho anuncios formales de conversaciones, pero aquí y allá, en conferencias, discursos públicos y talleres, alguien insinuaba algo sobre conversaciones exploratorias que se estaban desarrollando entre el entonces presidente Juan Manuel Santos y los líderes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Como investigadora de temas de paz en la Universidad de los Andes, a menudo recibí invitaciones a participar en propuestas de investigación, grupos focales y conferencias internacionales que examinaban preguntas acerca del “¿cómo, cuándo y para qué?” negociar; ¿Cómo sería una eventual desmovilización de las FARC? ¿Cuáles serían los requisitos para un sistema de justicia transicional exitoso? ¿Cuáles serían los elementos clave de un eventual acuerdo de paz? ¿Qué impacto tendría un acuerdo con las FARC—uno de los grupos guerrilleros activos más antiguos de América Latina—en la violencia y las perspectivas de reconciliación en el país? Estas preguntas nutrieron una intensa actividad por parte de funcionarios gubernamentales, quienes preparaban memorandos y estudios de caso, capacitaban personal, contrastaban escenarios y anticipaban lo que estaba por venir.
En este emocionante período previo al lanzamiento formal de las negociaciones, colegas de la Fundación Social, el Centro de Memoria Histórica y yo nos preguntábamos sobre el entorno social que encontrarían las conversaciones. ¿Cuáles eran las principales preocupaciones y actitudes de los ciudadanos colombianos respecto a preguntas fundamentales relacionadas con la paz? ¿Podría prosperar la paz? Para responder a estas preguntas, realizamos una encuesta nacionalmente representativa sobre las opiniones de los colombianos en torno a temas de paz y justicia. Los resultados fueron reveladores de muchas maneras, pero hubo un aspecto que se destacó en ese momento: las altas expectativas. Tres cuartas partes de las personas encuestadas afirmaron sentirse optimistas sobre las posibilidades de reconciliación en el país. Si bien muchos expresaron escepticismo o reticencia a aceptar a los excombatientes de las FARC en la política o como vecinos, en general, nuestro grupo de investigación experimentó una sensación de optimismo.
En 2023, siete años después de la firma del acuerdo, planteamos nuevamente algunas de las mismas preguntas. En una nueva encuesta financiada por el Gender, Justice, and Security Hub, el porcentaje de colombianos que respondieron afirmativamente cuando se les preguntó si el país avanzaba hacia la reconciliación se redujo a un tercio de la muestra. El resultado fue desalentador pero revelador. El acuerdo y sus demandas fundamentales han perdido una atención pública significativa. Hoy en día, es difícil identificar quién constituye el núcleo de apoyo al acuerdo y quién está dispuesto a asumir el costo político de impulsar su implementación.
El contraste entre ambos momentos nos recuerda la necesidad de concebir la construcción de paz como un compromiso a largo plazo. También pone de relieve la importancia de comprender qué esperan las personas de los acuerdos de paz y los cambios que estos conllevan, si dichas expectativas son realistas y qué factores influyen en las percepciones y expectativas de la población a lo largo del tiempo. Los acuerdos de paz nunca se desarrollan en un vacío social, económico y político. En Colombia, la transición del conflicto a la paz ocurre en medio de múltiples transiciones simultáneas en los ámbitos social, cultural, económico e internacional. Estos procesos paralelos condicionan tanto la disponibilidad de recursos financieros y políticos como la legitimidad del proyecto de construcción de paz. Asimismo, proporcionan un contexto para entender las percepciones y disposiciones de las personas frente a los costos que están dispuestas a asumir para lograr avances relacionados con la paz.
En síntesis, el contraste entre ambos momentos nos recuerda que la construcción de paz no es para quienes buscan un apasionado compromiso a corto plazo, sino para aquellos preparados para enfrentar varios obstáculos (por ejemplo, la pérdida de interés de las personas o el cuestionamiento sobre la posibilidad de lograr más avances), aceptar cambios menos rápidos y un ritmo lento, y estar dispuestos a enfrentar reveses, mientras mantienen una visión clara hacia el futuro.
Múltiples transiciones en los últimos veinte años
En las dos últimas décadas, Colombia ha atravesado múltiples transiciones. Su economía se ha fortalecido, diversificado e internacionalizado. Actualmente, Colombia forma parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), una entidad global con elevados estándares de ingreso y desempeño. En el momento de su ingreso, Colombia fue apenas el segundo país en América Latina en alcanzar este objetivo. Además, el Banco Mundial ahora clasifica al país entre las naciones de ingreso medio. Las inversiones extranjeras directas han aumentado, impulsando un sector de servicios y bienes raíces en crecimiento. El PIB per cápita ha aumentado y la pobreza ha disminuido. El país ha mantenido un crecimiento constante por encima del promedio latinoamericano, a pesar de que el conflicto y la criminalidad han afectado tanto las áreas urbanas como las rurales. La economía colombiana está firmemente integrada a los procesos globales: como muestra, plataformas como Amazon entregan productos directamente a los domicilios, y las oficinas de remesas extranjeras se han multiplicado en las esquinas de muchas ciudades. Cuatro de cada cinco colombianos ahora viven en áreas urbanas. Indicadores básicos de un mayor bienestar, como el uso de anteojos, tratamientos de ortodoncia, la tenencia de mascotas y una disminución en la tasa de natalidad, han aumentado considerablemente en los últimos años. La desigualdad sigue siendo una preocupación central, especialmente para las personas que habitan en regiones apartadas del centro del país, históricamente excluidas de la participación política y económica a nivel nacional. Sin embargo, es innegable que se han producido cambios sociales y económicos fundamentales en los últimos años.
El Estado ha incrementado su capacidad en más áreas (salud, educación, infraestructura, telecomunicaciones) y regiones que nunca antes. Desde escuelas primarias hasta paneles solares para proveer energía eléctrica en zonas remotas, la presencia estatal se ha incrementado de formas cruciales más allá de la militar, que durante muchos años —marcados por el conflicto— era la principal medida para evaluar la presencia del Estado en áreas afectadas por la violencia. Esto ha tenido un impacto importante en la percepción de las personas: por ejemplo, en los lugares donde se han desarrollado obras públicas (como carreteras y puentes, sistemas de alcantarillado, infraestructura energética y centros de salud), la percepción del Estado y del acuerdo de paz mejora.
Una ola de migración desde Venezuela, el rostro humano de la crisis del país vecino, puso a prueba la capacidad de Colombia para responder y compitió por recursos limitados. Sin embargo, el Estado colombiano adoptó una política comparativamente acogedora (en contraste con otros países de América Latina) y ha logrado incluir a más de dos millones de migrantes en su economía y sociedad.
En el ámbito político, Colombia ha mantenido una democracia electoral estable. Esto no es un logro menor en un vecindario latinoamericano marcado por la inestabilidad. Las cuotas de género han sido efectivas para atraer a más mujeres al sector público y a la competencia electoral. La separación de poderes ha funcionado como un contrapeso eficaz, manteniendo a raya las tentaciones populistas de izquierda y de derecha, y salvaguardando las reglas del debido proceso. Tras la firma del acuerdo de paz, Colombia eligió a su primer gobierno de izquierda, liderado por Gustavo Petro, quien fue guerrillero en el pasado (aunque del M-19, un movimiento urbano con vínculos universitarios). Esta transición pacífica desde un régimen político que era estable y competitivo, pero inclinado hacia el centro-derecha, constituye otro hito importante en las últimas dos décadas.
En este contexto, las FARC se han convertido en un partido político (Comunes) con escaños en el Congreso, como se acordó en el acuerdo de paz. Sus miembros ahora charlan de manera informal en los ascensores con otros políticos. Considerando que las FARC solían quemar urnas electorales por considerar a la democracia un sistema corrupto que perpetuaba la dominación hegemónica de las élites sobre el pueblo, este es un logro significativo.
A pesar de la retórica polarizadora que prevalece, la infraestructura de paz actual en Colombia—que abarca desde la desmovilización de combatientes hasta la promoción de los derechos de las víctimas y la producción de verdad y memoria histórica—ha prevalecido y echado raíces profundas a lo largo de cinco gobiernos consecutivos: Andrés Pastrana (1998–2002), Álvaro Uribe (2002–2006; 2006–2010), Juan Manuel Santos (2010–2014; 2014–2018), Iván Duque (2018–2022) y Gustavo Petro (2022–2026). Todos ellos han dedicado recursos significativos a algunas o todas estas tareas. Esta continuidad rara vez es reconocida.
Gracias al sistema de justicia transicional—no solo al implementado con el acuerdo de las FARC, sino también al previo—se ha producido más verdad y memoria que en cualquier otra época de la historia del país (y en contraste con muchos otros países que emergen de conflictos). Este sistema es justamente considerado el más ambicioso del mundo. Miembros de la comunidad internacional siguen señalando a Colombia como una fuente de esperanza para el resto del mundo, especialmente frente al colapso generalizado de la convivencia pacífica en otras regiones.
Las FARC no han logrado desarrollar una base electoral propia de seguidores y, de hecho, se han desmoronado como organización política, con distintos liderazgos optando por caminos divergentes. Algunos de sus miembros han sido asesinados (a menudo por antiguos compañeros), y otros se han rearmado formando grupos disidentes que ahora están nuevamente negociando con el Estado colombiano y combatiendo a otros actores ilegales. Sin embargo, el Acuerdo colombiano ha echado raíces institucionales y ha resistido ataques tanto desde la derecha (que critica la indulgencia hacia los excombatientes) como desde la izquierda (que señala la lentitud en la implementación del acuerdo y en el sistema de justicia transicional). Lo más importante es que la violencia, medida en términos de homicidios, ha disminuido de manera constante en la mayoría de las regiones del país.
En términos de seguridad, la principal preocupación del país es ahora el persistente comercio ilícito de drogas y otras actividades ilícitas, la extorsión por parte de bandas criminales y la continua competencia violenta por el control territorial en ciudades y áreas urbanas, especialmente a lo largo de las fronteras del país. Un indicador muy simple de la transformación de la situación de seguridad en Colombia tras el acuerdo es la reducción en el número de conscriptos que buscan ingresar a las Fuerzas Armadas.
Intentando dar sentido al contexto
Este contexto paradójico—que combina avances y cambios en algunos frentes con desafíos persistentes como la desigualdad y la violencia—ha afectado las expectativas de las personas respecto a que el acuerdo de paz con las FARC pueda aún cambiar fundamentalmente sus vidas y, por tanto, que valga la pena defenderlo. Existe una discrepancia entre un país que en la década de 2010 sentía el conflicto respirándole en la nuca y un país que, en cierto modo, ya ha cosechado los frutos del dividendo de la paz, pero que se ha vuelto cada vez más escéptico y exigente.
Hasta cierto punto, Colombia hoy ilustra una versión de la paradoja de Tocqueville, que, en esencia, propone que los cambios suelen generar expectativas que no pueden ser satisfechas, lo que genera frustración y, posiblemente, oposición. De manera similar, en Colombia hemos observado cómo las mejoras y las posibilidades han incrementado las expectativas, que a menudo van seguidas de frustración.
Dado este contexto, a veces me pregunto si las respuestas de los colombianos a nuestra encuesta de 2023—que indican bajas esperanzas de que la reconciliación y el cambio eventualmente ocurran—reflejan el hecho de que el acuerdo de paz colombiano fue diseñado para una sociedad que ya no existe o que ya no siente que el acuerdo aborda las necesidades y preocupaciones que predominan hoy en día. En cierto sentido, el acuerdo de paz colombiano ha sido víctima de las transformaciones y transiciones múltiples que ha experimentado el país en muchos otros frentes, lo que ha diluido la base social que exigía una respuesta a las demandas fundamentales del acuerdo. Esto no se debe a que los problemas tratados en el acuerdo hayan desaparecido mágicamente; de hecho, la mayorá de esos problemas persisten. Tampoco se debe a que las FARC-Comunes no hayan logrado desarrollar un discurso político convincente en la etapa posterior a su desmovilización. Ni siquiera se debe a que haya sido elegido el primer gobierno de izquierda en la historia del país. Se debe, más bien, a que la Colombia urbana de 2023 es un lugar muy diferente al de hace veinte años, cuando el conflicto trajo consigo una catástrofe humanitaria, y ha tomado distancia de muchas de las esperanzas y sueños encapsulados en la promesa de los diálogos de paz de principios de la década de 2010, cuando una gran mayoría de colombianos era optimista sobre el impacto del acuerdo.
A veces me sorprendo deseando que los colombianos de todas las generaciones tuvieran un mejor recuerdo de cómo se veían y sentían los días más duros del conflicto y que apreciaran los avances significativos que ha logrado el país. Me cuesta aceptar el hecho de que un acuerdo que fue tan importante para mí y para muchos a mi alrededor (¿cuándo me habría imaginado ver a exmiembros de las FARC debatiendo sobre derechos ambientales en el Congreso o viendo una comedia romántica en algún cine de Bogotá?) ahora ocupa un lugar tan bajo en las prioridades de la gente y los políticos. Sigo creyendo que fue uno de los logros más importantes de nuestro siglo, a pesar de las muchas tareas pendientes.
Volviendo a los párrafos iniciales de este artículo, tal vez esta sea la principal lección que los constructores de paz deben aprender: la creación de acuerdos y la construcción de la paz son procesos difíciles y exigentes mucho más allá de las firmas. Y tal vez sea ahora, cuando los reflectores realmente se han apagado, cuando tantos grupos afectados por el conflicto han seguido adelante y cuando incluso el primer gobierno de izquierda del país no ha logrado impulsar avances significativos, cuando necesitamos recordar la esencia de esa visión de largo plazo.
Angelika Rettberg es profesora del Departamento de Ciencia Política y Decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. En 2018, formó parte del equipo negociador del gobierno con el Ejército de Liberación Nacional (ELN). Entre 2022 y 2023, integró el grupo encargado de monitorear la implementación de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad. Durante sus estudios doctorales en Boston, fue miembro del Coloquio Colombiano en Harvard, una experiencia que marcó sus motivaciones profesionales, además de brindarle alegría y amistades duraderas. Contacto: rettberg@uniandes.edu.co
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