Crisis of Citizen Insecurity in Costa Rica
A Challenge to the Model of Demilitarized Democracy
I began my political and public service career thirty years ago as Minister of Public Security, the first woman to ever hold that post in my country, Costa Rica. I was motivated by the desire to establish a professional, well-organized and trained police force—a policy postponed for many decades, in spite of two exceptional characteristics that put pressure on our security model. First of all, we don’t have an army since it was demovilized through a 1949 constititutional reform, following a short civil war with long-lasting consequences. Second, the country is in one of the most violent and unstable regions in the Americas, and while Central America experienced a transition from its bloody civil wars, it gradually became controlled by transnational organized crime associated with illegal drug trafficking and local gangs. Yet many considered my concern exaggerated. Unfortunately, I was proven right. Costa Rica is at a turning point with worrisome levels of violence and criminality, tottering on a similar abyss to that in which Ecuador now finds itself.
I began to be involved in security themes as a staffer for some projects financed by the United States Agency for International Development (USAID) aimed at the reform of the criminal justice system in Latin America, and, as a researcher and autor together with my husband, of several publications. For me, security ceased to be a strictly academic, professional and family theme and had become a political concern, since I already understood that—sooner or later—it would affect the country’s interests, even though my fellow Costa Ricans still did not perceive it as a particularly important problem.
This was because, back then, we Costa Ricans lived years of relative prosperity and tranquility as the culmination of a process of several decades in which visionary decisions had resulted in an exceptional development model compared with other Latin American countries in which coups, civil wars and systematic repression of human rights abounded. The army’s abolition allowed Costa Rica to avoid the military dictatorships that took place in almost all the region’s countries during the 20th century, and this led to the consolidation of the most solid uninterrupted democracy in the región. Moreover, while our neighbors spent on the military, this decision to abolish the army allowed us to reallocate resources to finance systems of universal access to health and education, transforming us early on into one of the Latin American nations with the highest level of human development. In these conditions, stable democracy and a high level of well-being, Costa Ricans did not have a motive to worry about security models, and neither did their political leaders.
However, the tendencies I mentioned earlier—the absence of a professional, well-trained and well-equipped police force, combined with the geopolitics of increasingly pervasive organized crime in the region—were warning signs of serious risks on the horizon. Thus, in 1994, in the company of a group of officials and with strong political support, I began the process of professionalizing and modernizing my country’s security, using as a foundation the General Police Law, approved that same year. Some years after that experience and with the subsequent opportunity to contribute to the model of security as a congressional representative between 2002 and 2006, later as Vice President and Justice Minister between 2006 and 2008 when I presented the Law against Organized Crime, in 2010, Costa Ricans elected me President of the Republic, the first woman to hold the post in the institutional history of Costa Rica. My victory in the elections corresponded to, among other things, citizen demand for more and better security. What happened that between 1994 and 2010, the issue stopped being a problem for a small group of experts and became a national concern?
Iconic image: José Figueres Ferrer strikes the wall of the Cuartel Bellavista (currently the National Museum), December 1st, 1948. Photo by Mario Roa.
By then, Costa Rica’s homicide rate had reached double digits, going from 6.5 homicides per 100,000 inhabitants in 2001 to 11.8 in 2009, a more than 80% increase. This dizzying escalation produced a sentiment of alarm among the general population, which demanded action to stop this escalation of violence. At the same time, Central America had consolidated into a transit zone for illegal drugs and in the so-called Northern Triangle (Honduras, El Salvador and Guatemala), the phenomenon of the gangs had extended, controlling part of the territory of these nations and taking levels of violence to record-breaking levels. In 2011, Honduras had a homicide rate of 86.5 per 100,000 inhabitants, El Salvador, 70.7 and Guatemala, 39.1.
Central America’s situation at the same time reflected the worsening of the phenomenon of organized crime in the entire Western Hemisphere. Two negative outcomes came as a consequence of surveillance and interdiction by joint patrols and those of several U.S. governments in the Caribbean Basin in the 90s. First, drugs moved toward different territorial routes, opening consumer markets where the product transited, leaving in its wake groups of collaborators who strengthened local gangs and provoking bloody turf wars for control of the transit routes and also the illegal markets in the interior of the countries. Second, drug traffic moved towards the Pacific coasts, which combined with the implementation of Plan Colombia to combat the production and commercialization of cocaine, as well as the long border that Mexico shares with the United States, spurred a new generation of cartels in Mexico, as powerful or even more powerful than their predecessors in Colombia. Central America bore the brunt of these transformations, flanked by two nations that lead the production of cocaine and opium.
The mentioned results are evidence of the failure of the anti-drug policy that has prevailed in our region. The 2020 report by the Commission on Drug Policy for the Western Hemisphere of the U.S. Congress Foreign Affairs Committee recognizes the “collective failure” of the efforts to control illegal drug trafficking and consumption, that has led to human and institutional destruction and is increasingly extending to more and more of the continent’s nations. Today, it is not just Colombia, Mexico or Central America, but the entire region that is being held hostage by transnational organized crime. The three main producers and exporters of cocaine in the world ar Latin American (Colombia, Bolivia and Peru), one of the three main producers and exporters of opium is also from the region (Mexico) and synthetic drugs—together with others with devastating effects such as fentanyl, threaten to spread with almost more success than cocaine.
But it’s not just a matter of the illegal drug markets. Organized crime has diversfied its activities and the illegal flows that move from the south to the north have joined with the illegal flows from the north such as traffic of arms, reagents and other goods. According to the most recent Global Index of Organized Crime report, in referring to the diverse types of criminal markets and of groups associated with organized crime, emphasizes that “all the markets and criminal actors in the Americas are present in several countries, a fact that underscores the reach of these markets and the importance of the continent for the world’s illicit commerce” (Global Initiative Against Transnational Organized Crime, 2023, p. 99). Moreover, in evaluating the situation by countries, the same report indicates that of the world’s nations that top the list with the highest indicators in terms of markets and illegal groups, three are Latin American: Colombia, México y Paraguay ((Global Initiative Against Transnational Organized Crime, 2023, p. 50).
This is the context in which Costa Rica, the disarmed democracy, is trying to maintain its historical commitments to demilitarization and rule of law, at the same time it is experiencing the highest levels of violence in its history. And it is why, in spite of the efforts to improve security that led to a decline of the homicide rate by 30% between 2009 and 2013, the country returned to being held captive by violence and fear to the point that in 2023, the homicide rate reached a record 17.2 per 100,000 inhabitants, an increase of 98% in only 10 years. Official police data indicate that more than 60% of these homicides can be attributed to organized crime and gangs in their dispute over routes and markets throughout the country, especially in the main coastal cities, both in the Caribbean and the Pacific.
The scenario for the future does not look promising for Costa Rica and the recent events in Ecuador are a harsh warning about what could happen in our country. Already, in 2018, the then-Interior Minister of Spain announced the inclusion of Costa Rica in the list of countries with the greatest exports of drugs through its ports, and in March 2024, the U.S. Ambassador to Costa Rica indicated that Costa Rica was the primary transit point for drugs from Colombia going to other regions, including Asia, Europe and the United States. Along with cocaine, there are illegal markets for human trafficking and firearms. Moreover, the factors associated with the social vulnerability of youth have been aggravated by the pandemic’s impact; statistics from the National Institute of Statistics and Census (INEC) show that towards the end of 2023, the rate of youth unemployment reached 27.4%, three times the general unemployment rate, and 142,000 youths neither study or work. These conditions help explain why four out of every 10 homicide víctims in the country are youths between the ages of 18 and 29, who die as collateral victims of organized crime or because of their activities as members of criminal groups.
Laura Chinchilla with police officers
Along with the deterioration of social conditions for youth, financing for the institutions in the security sector and the number of police officers available for the tasks of patrol and control has been reduced. Finally, the mechanisms for coordination among the most important institutions of the Costa Rican state have been weakened. Because of all these factors, Costa Rica is at a delicate turning point and its leaders must decide if they undertake a full-scale national effort and convoke diverse social and institutional sectors to adopt the necessary measures to put a brake on the worrisome levels of violence and criminality or let the country slide into the same abyss in which Ecuador now finds itself.
Although, historically, Costa Rica has performed better than Ecuador in rule of law, institutional strength and transparency, and human development, it also has certain similarities. In both cases, the levels of drug trafficking to the large consumer markets rapidly escalated, using port cities to facilitate their operations; local gangs have demonstrated increasing fragmenation and disputes over control of routes and markets have sparked an exponential increase in violence. Ecuador and Costa Rica have gone from being the countries with the lowest rates of homicides in the region to taking first and second place in the list of countries where the homicide rate increased the most between 2022 and 2023, 48% in Ecuador and 41% in Costa Rica.
But the most distinct difference between Costa Rica and Ecuador, and between Costa Rica and every other Latin American country, is that if an extreme security crisis occurs as those suffered by Ecuador, Colombia, Mexico or the Northern Triangle of Central America, it cannot call upon the army nor declare a “war on drugs,”which is the pattern followed by these nations under siege. Because of this, what is at play in Costa Rica is more than the effective control of criminal violence, it is the validity of a model that has bet on the rule of law and a civilian and demilitarized police force as a guarantee of peace, democracy and stability. At a time when security policies with authoritarian tendencies outside the rule of law are gaining ground in Latin America, the case of Costa Rica becomes a regional challenge: the possibility that organized crime and its diverse forms can continue to be fought with the instruments of democracy.
Laura Chinchilla was the first woman to be elected president of Costa Rica (2010-2014). She is Vice President of the World Leadership Alliance Club de Madrid, and Co-Chair of the Inter-American Dialogue.She works as a consultant, teacher and speaker.
Crisis de inseguridad ciudadana en Costa Rica
Un desafío al modelo de democracia desmilitarizada
Por Laura Chinchilla-Miranda
Inicié mi carrera política y de servicio público hace 30 años como ministra de Seguridad Pública, la primera mujer en ocupar ese cargo en mi país, Costa Rica. Me movía el deseo de establecer una policía profesional, debidamente organizada y capacitada. Una política por muchas décadas postergada, pese a contar con dos características excepcionales que generaban presión sobre nuestro modelo de seguridad. La primera, es la ausencia de fuerzas armadas, ya que las mismas fueron desmovilizadas mediante una reforma constitucional en el año 1949, e inmediatamente después de una guerra civil de corta duración pero de consecuencias duraderas. La segunda, se refiere al hecho de que el país está ubicado en una de las subregiones más violentas e inestables de las Américas, y aunque Centroamérica experimentaba para los años noventas, una transición desde las sangriestas guerras civiles, se adentraba en escenarios igualmente violentos condicionados por la creciente presencia del crimen organizado transnacional asociado al tráfico ilícito de drogas y las pandillas o maras locales. Sin embargo, para entonces, muchos consideraban exagerada mi preocupación. Desgraciadamente, el paso del tiempo ha demostrado que la misma era fundada. Hoy Costa Rica se encuentra en un punto de inflexión con preocupantes niveles de violencia y criminalidad, tambaleándose en el mismo abismo en el que ahora se encuentra Ecuador.
En los temas de seguridad, había dado mis primeros pasos como funcionaria de unos proyectos financiados por la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) dirigidos a reformar la justicia penal en América Latina, y como investigadora y autora junto a mi esposo, José María Rico, de varias publicaciones. La seguridad había dejado de constituir para mí un tema estrictamente académico, profesional y familiar y se había convertido en una preocupación política, ya que comprendía que tarde o temprano afectaría los intereses y estabilidad de la nación, aunque mis compatriotas aún no lo veían como un problema sensible del país.
Y es que, para entonces, los costarricenses vivíamos años de relativa prosperidad y tranquilidad como culminación de un proceso de muchas décadas en las que decisiones visionarias habían dado como resultado un modelo de desarrollo bastante excepcional comparado con otras naciones de América Latina en las que abundaban los golpes de estado, las guerras civiles y la represión sistemática de los derechos humanos. La abolición de ejército le permitió a Costa Rica contener las tentaciones autoritarias y evitar el contagio de las dictaduras militares que se sucedieron en prácticamente todos los países de la región a lo largo del Siglo XX, lo cual nos consolidó como la democracia ininterrumpida más sólida de la región. Además, esa decisión nos permitió reasignar los recursos que sus vecinos dedicaban al gasto militar, siempre elevado y oneroso, a financiar sistemas de acceso universal en educación y salud, convirtiéndonos tempranamente en una de las naciones latinoamericanas de más alto desarrollo humano. En esas condiciones, democracia estable y altos índices de bienestar, los y las costarricenses no tenían razones para preocuparse de su modelo de seguridad, tampoco sus dirigentes políticos.
Sin embargo, las tendencias a las que me referí inicialmente, la ausencia de una policía entrenada, equipada y profesional, y la geopolítica del crimen organizado cada vez más extendida en la región, advertían de serios riesgos en el horizonte. Es así, como en compañía de un grupo de funcionarios y con un fuerte apoyo político, inicié en 1994 el proceso para profesionalizar y modernizas la seguridad de mi país, utilizando como base la Ley General de Policía aprobada ese mismo año. Varios años después de esa experiencia y luego de haber tenido la oportunidad de realizar otros aportes adicionales al modelo de seguridad costarricense como congresista entre 2002 y 2006 y luego como Vice-presidenta y Ministra de Justicia entre 2006 y 2008 cuando presenté la Ley contra el Crimen Organizado, los costarricenses me eligieron en el 2010 Presidenta de la República, la primera en la historia institucional de Costa Rica. Mi triunfo en esas elecciones respondió, entre otras cosas, al clamor ciudadano por mayor y mejor seguridad. ¿Qué había sucedido para que entre 1994 y 2010, el tema dejara de ser preocupación de sólo un grupo de expertos y se convirtiera en preocupación nacional?
El cambio más significativo es que el país se tornaba más violento, la tasa de homicidios había alcanzado los dos dígitos pasando de 6,5 homicidios por cien mil habitantes en 2001, a 11,8 en 2009, un incremento superior al 80%. Este vertiginoso incremento, había producido un sentimiento de alarma en la población que demandaba acciones para detener la escalada de violencia. Al mismo tiempo, Centroamérica se había consolidado como zona de trasiego de las drogas ilícitas y en los países del norte (Honduras, El Salvador y Guatemala) el fenómeno de las pandillas se había extendido controlando partes del territorio de esas naciones y llevando la violencia criminal a los niveles más altos del mundo. Para el año 2011, Honduras alcanzaba una tasa de homicidios de 86,5 por cien mil habitantes, El Salvador de 70,7 y Guatemala de 39,1.
La situación de Centroamérica era a su vez reflejo del agravamiento del fenómeno del crimen organizado en todo el hemisferio occidental. Como consecuencia de los esquemas de patrullaje conjunto e interdicción que los gobiernos de los Estados Unidos de América desplegaron en la cuenca del Caribe en la década de los noventa, se produjeron dos externalidades negativas. Primero, el trasiego de drogas se movió hacia rutas territoriales abriendo mercados de consumo en los países por donde se trasegaba el producto, creando una estela de colaboradores que fortalecería a las pandillas locales, y provocando enfrentamientos sangrientos entre esas pandillas por el control de las rutas y los mercados ilícitos al interior de sus países. Segundo, las rutas se desplazaron también hacia las costas del Pacífico, lo que combinado con la implementación del Plan Colombia para combatir la producción y comercialización de cocaína, así como la amplia frontera que comparte México con Estados Unidos, provocó una nueva generación de cárteles méxicanos, tan o más poderosos y competitivos como sus predecesores colombianos. La peor parte de estas transformaciones, se las llevó Centroamérica que a partir de entonces quedaría flanqueada por dos naciones que lideran la producción de cocaína y de opio.
Los resultados mencionados, evidencian de las serias fallas de la política antinarcóticos que ha imperado en nuestra región. El informe de la Comisión de la Política de Drogas para el Hemisferio Occidental de los Estados Unidos publicado en el 2020, reconoce “el fracaso colectivo para controlar tanto el abuso en el consumo como el tráfico de drogas”, lo que ha generado un dramático saldo humano e institucional y que cada vez se extiende a más naciones del continente. Hoy, ya no sólo Colombia, México o Centroamérica, sino toda la región es presa del crimen organizado transnacional. Pero no se trata sólo de los mercados ilícitos de las drogas, según el Índice Global de Crimen Organizado “es evidente que las Américas han surgido como un centro para los mercados globales ilícitos.” (Indice Global de Crimen Organizado 2023, pg.100). Es en este contexto de extrema complejidad en el que Costa Rica, la democracia desarmada, está luchando por mantener sus compromisos históricos con la desmilitarización y el Estado de Derecho, a la vez que experimenta los más altos niveles de violencia de su historia. Y es que, pese a los esfuerzos realizados por mejorar la seguridad que permitieron una caída en la tasa de homicidios en un 30% entre el 2009 y el 2013, el país volvió a ser presa de la violencia y el temor al punto de que en el 2023 la tasa de homicidios alcanzó un máximo histórico de 17,2 por cien mil habitantes, lo que significa un un incremento de 98% en tan sólo 10 años. Datos de fuentes oficiales policiales, indican que más del 60% de esos homicidios son atribuibles al crimen organizado y a las pandillas en sus disputas por el control de rutas y mercados en diversos puntos del país, especialmente en las ciudades costeras, tanto del Caribe como del Pacífico.
Si estas tendencias se mantienen, el futuro para Costa Rica no luce promisorio. Los acontecimientos que se han precipitado en Ecuador recientemente, constituyen una cruda advertencia de lo que podría suceder en nuestro país. Ya para el año 2018, el entonces Ministro del Interior de España anunciaba la inclusión de Costa Rica en el listado de países que más exportaban droga a ese país a través de los puertos, y en marzo de 2024 la representante diplomática de los Estados Unidos ante Costa Rica refiriéndose al trasiego de drogas entre Colombia y otros países y regiones del mundo, indicó que “Costa Rica es el país número uno en el traspaso de drogas”, aunque también reconoció los esfuerzos que realiza el país en materia de detección e interdicción.
Además, los factores asociados a la vulnerabilidad social de la población joven, se han agravado desde el impacto producido por la pandemia; datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) indican que hacia finales del 2023, la tasa de desempleo juvenil alcanzaba un 27,4%, tres veces más alta de la tasa de desempleo general, y 142,000 jóvenes ni estudiaban ni trabajaban. Estas condiciones ayudan a explicar por qué cuatro de cada 10 víctimas de homicidios en el país son jóvenes de entre 18 y 29 años, los cuales mueren como víctimas directas del crimen organizado o por sus actividades como integrantes de los grupos criminales.
Laura Chinchilla con oficiales de policía
Junto al deterioro en las condiciones sociales de la población joven, se redujo el financiamiento a las instituciones del sector seguridad y el número de policías disponibles para tareas de patrullaje y control. Finalmente, se debilitaron los mecanismos de coordinación entre las más importantes instituciones del Estado costarricense. Por todo ello, Costa Rica se encuentra en un delicado punto de inflexión frente al cual los gobernantes deben decidir si emprenden un esfuerzo a escala nacional que convoque a diversos sectores sociales e institucionales para adoptar las medidas necesarias que busquen frenar los preocupantes niveles de violencia y criminalidad, o bien dejan que el país se precipite por el mismo abismo en que el cayó Ecuador.
Aunque históricamente Costa Rica ha tenido un mejor desempeño que Ecuador en materia de Estado de Derecho, solidez y transparencia institucional, y desarrollo humano, también comparte con este país algunas similitudes: en ambos casos, los niveles de trasiego de droga hacia los grandes mercados consumidores escalaron rápidamente utilizando ciudades portuarias que facilitaron las operaciones, además, las pandillas locales muestran estructuras altamente fragmentadas y envueltas en disputas por el control de rutas y mercados que han provocado un crecimiento exponencial de la violencia. En muy pocos años, Ecuador y Costa Rica pasaron de estar entre los países con más bajas tasas de homicidios de la región a ocupar los dos primeros lugares de los países en donde más crecieron las tasas de homicidios entre 2022 y 2023, 48% en Ecuador y 41% en Costa Rica.
Pero la diferencia más distintiva entre Costa Rica y Ecuador, y entre Costa Rica y cualquier otro país de América Latina, es que de presentarse una crisis extrema de seguridad como las sufridas por Colombia, México, Ecuador o los países del norte de Centroamérica, no podrá invocar la participación de las Fuerzas Armadas ni declara una “guerra contra las drogas” según el patrón seguido por esas naciones. Por ello, lo que hoy está en juego en Costa Rica es mucho más que el efectivo control de la violencia criminal, es la vigencia de un modelo que apostó al Estado Social de Derecho y a una policía civilista y desmilitarizada, como garantía de paz, democracia y estabilidad. En un momento en el que ganan terreno en América Latina las políticas de seguridad de corte autoritario y por fuera del Estado de Derecho, el caso de Costa Rica se convierte también en un desafío regional: la posibilidad de que el crimen organizado y sus diversas manifestaciones, se puedan seguir combatiendo con los instrumentos de la democracia.
Laura Chinchilla fue la primera mujer elegida presidenta de Costa Rica (2010-2014). Es vicepresidenta del Club de Madrid World Leadership Alliance y copresidenta del Diálogo Interamericano. Trabaja como consultora, profesora y conferenciante.
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