First Take: Organized Crime in Latin America

by Philip B. Heymann | Dec 28, 2012

Photo by Jon Lowenstein/Noor

Dealing with transnational organized crime is now an official part of U.S. security strategy.
A strategy document, issued by the White House in July 2011, speaks of organized crime groups:

Taking advantage of failed states or contested spaces
Forging alliances with corrupt foreign officials and some intelligence services
Destabilizing political, financial and security institutions in fragile states
Creating the potential for the transfer of weapons of mass destruction to terrorists, and
Developing other alliances with terrorists often based around smuggling.

Identifying U.S. concerns and those of its Latin American partners—as well as areas of overlap or disagreement— is the starting point for developing a strategy. Beyond the specific fears I cite above, there are three more comprehensive categories of concern. First, the smuggling of illicit drugs into the United States and the subsequent use here has a set of effects that have justified hundreds of thousands of imprisonments and tens of billions of dollars in annual expenditures by the United States. Latin American partners have sometimes shared this concern; sometimes they have not. A number of countries—such as Mexico, Colombia, and Guatemala—have also had to worry about kidnapping and extortion, crimes that have not spread into the United States. Moreover, alliances with terrorists may fall into this feared impact of income-producing activities, as we are reminded by the Iranian effort to enlist the Mexican organized crime group, the Zetas, in the assassination of the Saudi ambassador to the United States.
Second, violence has been associated with large, illegal organizations in friendly nations such as Mexico, Colombia, Brazil, the Dominican Republic and Guatemala. In part, this raises a fear that violence will spread into the United States itself. In part, it is simply sympathy for the victims. In part, it acknowledges the harmful impact that violence has on the business and personal relations that U.S. citizens have with the foreign government.

The third and final broad concern is about the governance of friendly neighbors— although organized crime groups, unlike terror groups, have no intention of taking over the government, typically seeking only to neutralize its interference with their businesses. Wanting to cooperate with respected, responsible, honest and democratic governments in Latin America, the United States has a stake in preventing the criminal infiltration of their governmental institutions. Organized crime uses corruption, intimidation, political influence (both through campaign financing and office-holding) and outright armed control of territory to batter away at good governance. Examples—at one time or another—have included Colombia, Mexico, Guatemala and Brazil.

Dealing with a particular activity from a particular organized crime group in a particular country may accomplish little if the group shifts to a more dangerous form of crime or if it is replaced by a more dangerous substitute or if the cessation of the activity in one location only leads to its springing up in another. The success of U.S. efforts in blocking the maritime routes into the United States for Colombian drugs led directly to the creation of powerful Mexican drug cartels and their land routes into the United States.

From concerns to shared concerns. The second step is to examine how closely our concerns match the concerns of a Latin American government whom we hope to assist in dealing with organized crime within its borders. Only if there is a substantial overlap are we likely to agree quickly on areas of common activity. It took months for Jamaica to agree to a very bloody attack on, and seizure of, Christopher Coke, whose organization ran drugs into the United States.

From shared concerns to options

Shared concerns and effective action to reduce them are necessarily mediated by recognizing the steps the allied states can take. The U.S. role and actions depend on basic choices by its Latin American ally among three broad types of measures to address dangerous organized crime groups: first, military and intelligence steps; second, law enforcement steps; third, a change in social conditions to the disadvantage of the organized crime group. The United States, as a partner of a Latin American state, can only assist in one or more such measures, not itself choose the path to be taken.

Tactics that involve the use of military and intelligence resources can be violent and not necessarily conforming even to the practices of war. The United States joined in an extremely lethal Colombian strategy against Pablo Escobar and the Medellin cartel in Colombia, participating through CIA, DEA and special forces. The most sophisticated intelligence-gathering equipment of the time was brought to bear. Alliances were permitted with equally dangerous rivals of the Medellin cartel (the Cali cartel and a vigilante group, Los Pepes). Escobar’s family was endangered in order to encourage him to reveal his location. The facilitators, not just the soldiers, of the Medellin cartel, were killed in large numbers. U.S. intelligence cooperation was also important to the fierce, and brutal, battle of heavily armed Jamaican forces against Coke’s organization.

A far more restrained use of military and intelligence resources is to create and maintain public security on the streets of cities and towns threatened by an organized crime group too powerful for the police; and support with force efforts to arrest or kill organized crime leaders. Here the role of the United States is likely to be restricted to providing intelligence, training and equipment.

Improved law enforcement is a second option. In its simplest form, if the courts of a Latin American partner cannot safely and effectively try cases, the state may substitute extradition to the United States where the cases can be so tried. We have done that with Colombia and Mexico. If the prosecutors are inadequate, devices can be created to deal with this. Guatemala turned to the United Nations to send a respected foreign prosecutor and a sizeable staff of aides and investigators who operated in parallel with the weak prosecution system.

The creation of elite police and prosecution units—and sometimes courts (Colombia and Peru)—help deal specifically and exclusively with organized crime, through powerful new criminal statutes such as RICO and new investigative tools such as electronic surveillance. That pattern, used by the United States in addressing La Cosa Nostra, has been followed in Colombia, Mexico, Italy and South Africa. Here too, the United States can provide training and equipment, including advice as to preserving the security of the local personnel, and intelligence or evidence useful to those special units. The far more difficult alternative in the law enforcement category is simply to build all needed capabilities throughout the Latin American state—not just create effective special units.

The final category for the Latin American country is to try to change the social conditions under which the organized crime group has thrived. Terrorists depend upon supportive community; so do organized crime groups. Turning a community against an organized crime group was much of the secret of Italy’s dealing with the Mafia after the murder of two of Italy’s proudest crime fighters, Falcone and Borsellino. In the United States, while we have attributed our success against La Cosa Nostra to the steps taken by law enforcement, a wise and experienced prosecutor, Oregon Attorney General John Kroger, has pointed out the importance of social, political and economic changes: the legalization of much gambling, the shift in the drug trade from Sicily to Latin America, the loss of power of labor unions and the gradual ending of the sense of social discrimination against Italians in the United States. This third type of effort depends, however, upon having the institutions that can meet the needs of the people, can eliminate a sense of discrimination, can provide physical security, and can substitute a belief in the rule of law for a perception of universal corruption and prevailing cynicism.

From shared concerns and options to realistic goals

A strategy requires creating a “package” of tactics taking into account the vulnerabilities and resilience of the organized crime groups —a portfolio that can significantly reduce our concerns and the more specific risks that create those concerns. The words “significantly reduce” are important. The goals of the strategy may not be to wholly eliminate organized crime structures or groups, but to significantly reduce the threats they pose. Thus the U.S. strategy of 2011 aims at reducing organized crime from a national security problem to a more routine problem of crime. More specifically, the goal could be to significantly reduce the violence of organized crime and the extent to which it has penetrated government institutions. It need not be to eliminate the organization or end all of its illegal businesses.

Huge profits at stake provide serious reasons to worry about the capacity of a partnership between the United States and a Latin American country to completely eliminate organized crime in Mexico or Colombia or Guatemala. That may explain the honest modesty of the U.S. goal. Examining the resilience of the businesses of organized crime and the difficulties of eliminating traditional corruption is important. Consider the sources of resilience of organized crime groups that have major routes into the United States and the capacity of these organizations to strike back.

Organized crime groups rely on the continuing availability of all the resources they need to conduct their business. An organized crime group in Mexico or Colombia or Guatemala needs a flow of money to pay its workers and its suppliers, to corrupt officials, and to provide armed forces to use against its rivals and the government. It can rely on having that flow of money so long as it is able to cross borders and transport drugs to a huge market within the United States. The limited skills necessary to accomplish these tasks are readily available so long as drug dealing and corrupting officials meet a degree of social acceptance and the economy of the Latin American state is poor enough to provide people willing to take great risks.
In other words, our joint efforts are likely to leave in place many of the skills and resources organized crime needs to continue the illegal business in a new way and still remain unable to strengthen the weak capacity of state institutions. Only an extremely harsh deterrent threat by the government or an exceedingly high degree of violence from rivals could prevent criminal entrepreneurs from turning readily available resources into a thriving business.

If 47,000 deaths, largely by rival organizations, have not stopped the flow of recruits, the limited success of a weak criminal justice system is unlikely to. We can continue to try to seize a portion of the tens of billions of dollars in retail sales each year that flows back to Mexico, but the great bulk of the profits, after meeting expenses in the United States, is likely to escape into the groups’ hands.

The governments can hope to kill or capture many of the leaders, as Mexico has done under President Calderón, but there seems to be no shortage of the skills required for new leadership of an organized crime group. Moreover, killing or capturing the leaders often fragments the group, but whether this reduces or increases violence and the capacity to infiltrate government institutions is unclear and disputed.
Sizeable organized crime groups also have the ability to fight back, as Colombia’s Medellin cartel showed two decades ago and the Jamaican Coke gang two years ago. While an organized crime group is not likely to have the capacity to meet the military forces of a Latin American state head on, it can strike back through forms of terrorism that may cause its government to relent.

Choice among realistic goals

In the light of crime’s resilience and its ability to strike back, we may want limited goals that invite greater concentration on some concerns and focus our expectations of more success on these goals. The U.S. Army has a principle called “mass” which requires the ground commander to “concentrate the effects of combat power at the decisive place and time” in order to maximize the impact of available resources. A comparable notion in fighting organized crime would focus the efforts in all three categories of military, law enforcement and social tactics on a particular activity of unusual concern, or a particular location, or a particular sequence of criminal organizations.

The United States and Mexico might, for example, agree to concentrate their attention first on violence and then on corruption without ignoring the problems created by illegal drugs. If the two partners could agree on which organized crime group was the most violent, they could “mass” their forces temporarily against that group, for example, the extraordinarily violent Zetas. In the case of the United States, this would mean concentrating both customs inspections at the ports of entry used by the Zetas and DEA forces along their transportation routes. We could take advantage of our capacity to identify which Mexican organized crime group supplies gangs in Chicago, Detroit, or Los Angeles, urging local law enforcement to systematically and publicly increase the risks of arrest and the length of punishment of any American dealing with these groups. By analogy to the Material Support statute we use against designated terrorist organizations, we could make any supportive relation with the named organization a particularly severe crime.

Perhaps these steps would be enough to force that group out of business, although many of its suppliers and members would drift to other groups. More likely, it would simply make clear that there are new rules of the game that impose a very real financial and personal cost on making violence part of the business plan of a Mexican organized crime group. The White House strategy is moving in that direction by focusing on the Zetas. This is a development that Mexico welcomes. It has real promise.

First Take: El crimen organizado en Latinoamérica

Por Philip B. Heymann

Lidiar con el crimen organizado transnacional es ahora una parte oficial de la estrategia de seguridad de los Estados Unidos. Un documento estratégico, hecho por la Casa Blanca en julio 2011, habla sobre como los grupos de crimen organizado:

− Toman ventaja de los gobiernos caídos o espacios en lucha
− Forman alianzas con oficiales extranjeros corruptos y algunos servicios de inteligencia
− Desestabilizan las instituciones políticas, financieras y de seguridad de estado frágiles
− Crean el potencial para la transferencia de armas de destrucción masiva para terroristas, y
− Desarrollan otras alianzas con terroristas que muchas veces tienen bases en contrabando

Identificando las preocupaciones de los Estados Unidos y de sus asociados en Latinoamérica—así también como áreas de superposición y desacuerdo—es el punto de inicio para el desarrollo de una estrategia. Mas allá de los temores mencionados, hay otras tres categorías comprensivas de preocupación. Primero, el contrabando ilícito de drogas dentro de los Estado Unidos y su consecuente uso acá tiene un marco de efectos que han justificados cientos de miles de encarcelamientos y diez billones de dólares anuales en gastos por parte de los Estados Unidos. Los socios Latinoamericanos comparten algunas veces esta preocupación; pero otras veces no. Un número de países—como México, Colombia y Guatemala—han tenido también que preocuparse por secuestros y extorciones, crímenes que no se han desarrollado dentro de los Estados Unidos. Además, alianzas con terroristas pueden producir relaciones boyantes, así como hemos sido advertidos por el esfuerzo iraní de contratar al grupo mexicano de crimen organizado, los Zetas, como asesino del embajador de Arabia Saudita en los Estados Unidos .

Segundo, la violencia ha sido asociada con una larga lista de organizaciones ilegales en naciones amigas como México, Colombia, Brasil, Republica Dominicana y Guatemala. En parte, esto crea el temor que la violencia se expandiera dentro de los Estados Unidos. En parte, es una simple simpatía por las victimas. En parte, es el conocimiento del dañino impacto que la violencia tiene en los negocios y en las relaciones personales que los ciudadanos de los Estados Unidos tienen con los gobiernos extranjeros.

La tercera y final preocupación es acerca de la gobernabilidad de los vecinos amigos—aunque los grupos de crimen organizado, al contrario de los grupos terroristas, no tienen la intención de tomar el poder del gobierno, típicamente solamente buscando neutralizar con su interferencia la economía de los negocios. Queriendo cooperar con respetados, responsables, y honestos gobiernos demócratas en Latinoamérica, los Estados Unidos tienen una parte en la prevención la infiltración criminal en las instituciones gubernamentales de dichos países. El crimen organizado usa la corrupción, intimidación, influencia política (a través del financiamiento de campañas políticas) y la intimidación armada para controlar el territorio para destruir la buena gobernación. Ejemplos—a un tiempo o en otro—han incluido países como Colombia, México, Guatemala y Brasil.

Lidiando con una actividad específica de un grupo particular de crimen organizado en un determinado país puede lograr poco si el grupo cambia a una forma mas peligrosa de actividad criminal o si es reemplazada por un grupo más peligroso o si el cese de una actividad criminal en una localidad solamente significa que se han mudado a otra localidad . El éxito de Estados Unidos en su esfuerzo en bloquear las rutas marítimas dentro de los Estados Unidos para la droga colombiana impulso la creación directa de los poderosos carteles de la droga mexicana y nuevas rutas terrestres dentro de los Estados Unidos.

De preocupaciones a preocupaciones compartidas. El segundo paso es examinar que tan cercanas son nuestras preocupaciones con esas de los gobiernos latinoamericanos que esperamos asistir en lidiando con el crimen organizado en sus fronteras. Solo si hay superposición podríamos actuar de manera rápida en las áreas comunes. Le tomo meses a Jamaica para capturar a Christopher Coke cuya organización traficaba drogas a los Estados Unidos. De preocupaciones compartidas a opciones. Preocupaciones compartidas y la acción efectiva para reducirlas son necesariamente mediadas por los pasos que los estado aliados puede tomar. El papel y acciones de los Estado Unidos dependen en las opciones básicas de sus aliados latinoamericanos entre tres tipos generales: primero, pasos militares y de inteligencia; segundo, pasos de seguridad pública; tercero, un cambio en la situación social que cree una desventaja para el crimen organizado. Los Estados Unidos, como un socio del estado latinoamericano, solo puede asistir en una o dos de esas medidas, sin poder elegir el paso que tomar.

La tácticas que involucran el uso de fuerza militar y del sistema de inteligencia pueden ser violentas y ni siquiera adherir a las básicas practicas de la guerra. Los Estados Unidos se unió a una operación letal de Colombia contra Pablo Escobar y el cartel de Medellín de Colombia, participando a través de la CIA, DEA, y fuerzas especiales. La tecnología de inteligencia más sofisticada fue usada. Alianzas fueron permitidas con rivales igualmente peligrosas del cartel de Medellín (el cartel de Cali y grupo vigilante, Los Pepes). La familia de Escobar fue puesta en peligro para incentivarlo para que revelará su localidad. Los facilitadores, no solo los soldados, del cartel de Medellín, fueron asesinados en grandes números. La cooperación en materia de inteligencia fue importante para la fuerte, y intensa, batalla entre las fuerzas de Jamaica contra Coke…
Una manera más restringida de usar la fuerza militar y recursos de inteligencia es crear y mantener seguridad pública en las calles y los pueblos amenazados por el crimen organizado demasiado difícil de manejar para la policía; y apoyar los esfuerzos para arrestar y mater los lideres del crimen organizado. Aquí el papel de los Estados Unidos es probable de estar restringido para proveer apoyo de inteligencia, entrenamiento, y equipo.

Mejoras en la seguridad pública es otra opción. En su forma más simple, si las cortes de nuestros aliados latinoamericanos no pueden juzgar casos efectiva y eficazmente, el estado puede optar para extraerlos a los Estados Unidos donde los casos pueden ser juzgados. Hemos hecho eso con Colombia y México. Si los procuradores son inadecuados, equipos pueden ser creador para lidiar con esto. Guatemala le pidió a las Naciones Unidas mandar un procurador y equipo; en Guatemala, los investigadores operaron para mejorar el sistema de procuraduría.

La creación de un sistema de policía y de unidades de procuraduría—y a veces cortes (Colombia y Perú)—ayudan específicamente y exclusivamente con el crimen organizado, a través de nuevos estados como RICO y nuevo equipo de investigación como vigilancia electrónica. Ese esquema, usado por los Estados Unidos en peleando la Cosa Nostra, ha sido seguida en Colombia, México, Italia, y Suráfrica. Aquí también, los Estados Unidos pueden proveer entrenamiento y equipo, incluyendo consejos para proteger la seguridad del personal local. La alternativa más difícil en la seguridad pública es simplemente construir todas las capacidades del estado latinoamericano—no solo crear unidades especiales efectivas.
La última categoría para el país latinoamericano es tratar de cambiar las condiciones sociales en las cuales el crimen organizado ha florecido. Los terroristas dependen en una comunidad que los apoyen; también los grupos de crimen organizado. Tornando una comunidad contra un grupo criminal fuer le secreto de Italia en lidiando con la Mafia después de el asesino de dos de los más famosos procuradores italianos, Falcone y Borsellino. En los Estados Unidos, aunque hemos atribuido la mayor parte del éxito contra la Cosa Nostra a los pasos de la policía, un procurador listo , el procurador de Oregón General John Kroger, apuntan a la importancia del cambio social, político, y económico: la legalización del apuesto, el cambio en el narcotráfico de Sicilia a Latinoamérica, la perdida de poder las uniones, y la terminación gradual de la discriminación contra los Italianos en los Estados Unidos. Este tercer tipo de esfuerzo depende en tener as instituciones que puedan satisfacer las necesidades del pueblo, y puedan eliminar la discriminación, puedan proveer seguridad pública, y puedan sustituir la creencia sobre el sistema seguridad pública como un sistema de corrupción universal.

De preocupaciones compartidas y opciones a metas realísticas. Una estrategia requiere crear un “paquete” de táctica que toma en consideración las vulnerabilidades de los grupos del crimen organizado—un portfolio que puede significativamente reducir nuestras preocupaciones y los riesgos que crean esas preocupaciones. Las palabras “reducir significativamente” son importantes. Las metas de las estrategias no pueden ser holísticas para eliminar grupos organizados o estructuras, pero para reducir significativamente las amenazas que ellos poseen. La estrategia americana del 2011 quiere reducir el crimen organizado de un punto de vista de seguridad nacional. Más específicamente, la meta puede ser significativamente reducir la violencia de los grupos organizados y el grado que penetran las instituciones gubernamentales. No tiene que eliminar la organización o terminar todo su negocio ilegal.

Altas ganancias proveen una razón seria para preocuparse de la capacidad de la sociedad entre los Estado Unidos y el país latinoamericano en completamente eliminando el crimen organizado en México, Colombia o Guatemala. Esto puede explicar la modestia de los Estado Unidos. Examinando la resistencia del negocio del crimen organizado y las dificultades de eliminar la corrupción tradicional son importantes. Considera los recursos de resistencia del crimen organizado que son mayor rutas a los Estados Unidos y la capacidad de las organizaciones en lidiar con ellas.

Grupos de crimen organizado dependen en la disponibilidad de los recursos que ellos necesitan para conducir su negocio. Un grupo de crimen organizado en México o Colombia o Guatemala necesitan un flujo de dinero para pagar por sus empleados y proveedores, para sobornar a las autoridades, y para proveer equipo para usar contra sus rivales y el gobierno. Puede apoyarse en tener un flujo de dinero así como puede cruzar fronteras y transportar drogas a un mercado más grande en los Estados Unidos. Las habilidades limitadas necesitadas para realizar estas tareas están listas tal y cuando la idea de sobornar a los oficiales tenga un grado de aceptación social y el estado latinoamericano sea lo suficientemente pobre.
En otras palabras, nuestros esfuerzos pueden dejar habilidades y recursos que el crimen organizado necesita para continuar sus actividades ilegales en una nueva manera y todavía mantenerse inepto para fortalecer la capacidad del estado. Solo un potente impedimento de parte del gobierno puede prevenir la transformación de actos criminales a actividades con ganancias.

Si 40,000 muertes, hechas por organizaciones rivales, no han parado el flujo de miembros reclutados, el éxito limitado de un sistema de justicia criminal es tampoco probable que lo hará. Nosotros podemos tratar de minimizar una porción de los diez millones en reventas que cada año regresan a México, pero la gran ganancia, después de pagar los gastos en los Estados Unidos es probable que llegue a manos de los grupos.

Los gobernantes pueden tener esperanza de matar o capturar a algunos de los lideres, como México lo ha hecho bajo el Presidente Calderón, pero pareciera que no hay un mínimo de cualidades requeridas para un nuevo liderazgo en un grupo de crimen organizado. Además, matando o capturando a los lideres a menudo fragmenta el grupo, pero si esto reduce o incrementa la violencia y la capacidad de infiltrase en las instituciones gubernamentales es incierto y discutido.

Pequeños grupos de crimen organizado tienen la habilidad de contra atacar, como el cartel Colombiano de Medellín lo demostró hace dos décadas y la pandilla Jamaicana de cocaína hace un año. Mientras un grupo de crimen organizado es poco probable que tenga la capacidad de contactar los cabecillas de las fuerzas militares de estado de América Latina, puede regresar en formas de terrorismo que pueden causar que un gobierno ceda.

Escoger algunas metas realísticas. En la luz de la resistencia del crimen y su habilidad de contra atacar, nosotros podemos querer metas limitadas que inviten a gran concentración de algunas preocupaciones y poner nuestras expectaciones en metas mas exitosas. El ejercito de los Estados Unidos tiene un principio llamado maximizar que requiere que la dirigencia de comandos concentre los efectos de poder de un combate a un lugar y tiempo especifico para maximizar el impacto de los recursos disponibles. Un punto comparable en la lucha del crimen organizado podría enfocar su esfuerzo en todas las tres categorías militares, aplicación de la ley tácticas sociales en una particular actividad de una preocupación inusual, o una particular localidad, o una particular continuidad de las organizaciones criminales.

Los Estados Unidos y México podrían, por ejemplo, añadir primero su atención en la violencia y luego en la corrupción sin ignorar los problemas creados por las drogas ilegales. Si las dos partes pudieran coincidir en cual de las organizaciones criminales fue la mas violeta, ellos podrían maximizar sus fuerzas temporalmente contra los grupos, por ejemplo, la extradición de los violentas Zetas.

En el caso de los Estados Unidos, esto podría significar concentrar, ambas, inspección de aduanas en los puertos de entrada usados por los Zetas y las fuerzas de la DEA así como las rutas de transportación. Nosotros podemos tomar ventaja de nuestra capacidad para identificar cuales grupos Mexicanos de grupos organizados proveen las pandillas en Chicago, Detroit, o Los Ángeles , urgiendo la aplicación de las leyes locales para sistematizar y publicar los riesgos que tienen de arrestos y el tiempo de castigo de cualquier Americano que haga negocios con estos grupos.

Por analogía para el material de soporte de los estatutos que usamos contra las organizaciones de terrorismo designadas, nosotros podríamos entender que cualquier relación de apoyo con los organizaciones nombradas sea un crimen particularmente severo.

Quizás estos pasos podrían ser suficientes para poner estos grupos fuera del negocio, además algunos de estos proveedores y miembros podrían liquidar otros grupos. Pareciera, que esta simplemente claro que hay nuevas reglas del juego que implican un verdadero riesgo financiero y personal el hacer de la violencia parte del plan de negocio de los grupos Mejicanos de crimen organizado. La Casa Blanca esta estratégicamente moviendo su dirección en enfocarse en los Zetas. Este es un desarrollo que Mexica agradece. Es una promesa real.

Spring 2012, Volume XI, Number 3

Philip B. Heymann is the James Barr Ames Professor of Law at Harvard Law School and the Harvard Kennedy School.

Philip B. Heymann es el Profesor James Barr Ames de Derecho de la escuela de Derecho de Harvard y la escuela Harvard Kennedy.