Los acuerdos de paz de 1992 y la realidad actual de El Salvador

Por Héctor Dada Hirezi

Era la noche del día de fin de año de 1991, en la Ciudad de México. Mi familia y algunos amigos  estábamos reunidos en nuestra casa esperando un Nuevo Año de exilio de El Salvador. Poco después de la medianoche llamó a casa un alto oficial del gobierno mexicano para contarme que, en las oficinas centrales de las Naciones Unidas, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) y el gobierno salvadoreño habían llegado a un acuerdo para terminar con el conflicto; sería firmado a mediados de enero en México. Celebramos; el cese de la guerra era un logro. Además, podía facilitar nuestro esperado retorno al país.

Las nuevas negociaciones de paz habían funcionado mientras las anteriores habían fracasado. La idea básica había sido no repetir las actitudes y procedimientos que habían vuelto inútiles los repetidos intentos de diálogo que se habían realizado desde 1984. La incapacidad de ganar la guerra de las dos partes en pugna, más las condiciones internacionales de la época (la Guerra Fría estaba en su momento final), habían facilitado que se iniciara una negociación seria en la que el acuerdo fuera posible.

Pese a nuestra alegría, permanecían nuestras dudas sobre si lo acordado respondía a lo que el país requería. Nuestra incertidumbre tenía base: desde 1989 el gobierno del Presidente Cristiani (militante de ARENA, partido de derecha radical) aplicaba las políticas del llamado Consenso de Washington, que suponía la reducción de la capacidad del Estado para enfrentar los requerimientos de la etapa de la posguerra.

El 16 de enero se firmaron los acuerdos de paz en el Castillo de Chapultepec, en México. Representantes del gobierno salvadoreño y comandantes guerrilleros hablaron sobre la importancia del acuerdo, y sobre la necesidad de enfrentar las causas de la guerra. Con sorpresa, escuchamos al Presidente Alfredo Cristiani reconociendo que una de esas causas era haber cerrado a la ciudadanía espacios de participación democrática y de goce de oportunidades de desarrollo; era la primera vez que un miembro de la elite económica – y en este caso a la vez Presidente de la República – hacía una aceptación semejante. También resonaron las esperadas palabras de los comandantes guerrilleros que aceptaban integrarse al proceso de competencia política democrática; es decir, abandonar el poder político que les daban las armas para buscar el poder político – siempre limitado – que pueden dar las urnas, y desde allí buscar el cambio social.

El pasado 16 de enero los salvadoreños celebramos los 24 años de los Acuerdos de Paz que terminaron con una guerra civil de casi 12 años. Un cruento conflicto: originó al menos 70.000 muertes. Siendo eso muy grave para un país con menos de 6 millones de habitantes, no es su único saldo negativo: migraciones internas y hacia el exterior, familias desgarradas, transformaciones profundas de las relaciones sociales no asumidas por la institucionalidad del país, etc.

El conflicto surgió en medio de problemas internos – así como de influencias externas – que provenían de tiempo atrás. Tradicionalmente, El Salvador ha tenido altos grados de inequidad. Desde el siglo XIX, siendo básicamente rural, la concentración de la tierra en manos de terratenientes dedicados a la agro-exportación había generado una fuerte división de clases; los esfuerzos de industrialización por sustitución de importaciones (iniciado desde los años 50 del siglo XX) no lograron aliviar la situación, y más bien agudizaron las tensiones. Desde 1931 el país fue dominado por un régimen militar que respondía a los intereses de la oligarquía agraria, a la vez que estaba al servicio de la política estadounidense en el marco de la guerra fría.

La participación democrática era muy limitada; sin embargo, el autoritarismo militar convivía con la realización de elecciones. Los fraudes electorales eran el instrumento para resolver situaciones en las que la oposición tenía posibilidades de ganar espacios mayores que los que la estabilidad del sistema toleraba (Es lo que entonces se llamaba democracias limitadas; un ejemplo: en 1972, después de un fraude electoral que le arrebató la presidencia a Napoleón Duarte, un diplomático estadounidense me expresó su felicitación a los demócratas-cristianos, y dijo que confiaba que éramos lo suficientemente inteligentes para comprender que no podían entregarnos el gobierno que habíamos ganado en las urnas). Las conflictividades sociales y políticas se exacerbaron, contribuyendo – lamentablemente – a que muchos jóvenes asumieran la vía armada para hacer los cambios que consideraban imposibles por la vía electoral.

El 15 de octubre de 1979 se dio un golpe de Estado, en medio de una gran convulsión social. Reflexionando a partir del triunfo del Frente Sandinista en Nicaragua, militares jóvenes pensaron en la necesidad de que las Fuerzas Armadas del país abandonaran su papel de garantes del status quo y pasaran a ser los portadores de una visión de cambios a favor de la democracia y la equidad. Invitaron a colaborar en el esfuerzo transformador a civiles que seguíamos aferrados a la idea de evitar el desarrollo de una guerra civil; el Arzobispo de San Salvador, Monseñor Óscar Romero, tuvo esperanzas en el proceso que parecía iniciarse (algunos civiles que integramos el gobierno éramos miembros de organizaciones católicas). Sin embargo, rápidamente se fueron reduciendo las posibilidades de realizar el objetivo transformador, pese a serios intentos de darle nuevos impulsos, que no tenemos espacio para describir; el reformismo para construir democracia fue sustituido por una visión impuesta por el gobierno de los Estados Unidos, que colocaba en el marco de una guerra contrainsurgente las mismas transformaciones propuestas en la proclama del golpe de Estado de 1979 – reforma agraria, nacionalización de la banca y del comercio exterior. La solución militar fue asumida como objetivo gubernamental, y todo el resto estaba supeditado a sus objetivos.

Poco después, el asesinato de Monseñor Romero el 24 de marzo de 1980 terminó de clausurar toda posibilidad de acción para quienes deseábamos evitar una guerra tan sangrienta. En retrospectiva, hoy podemos decir que no valoramos cuánto poder había tras de quienes obstaculizaban el reformismo con participación social; en primera fila, los oficiales más antiguos del ejército, dependientes en grado sumo de la línea que les señalaba el gobierno de los Estados Unidos, muy marcada por las circunstancias difíciles que la Guerra Fría generaba. La confrontación entre los grupos guerrilleros y las fuerzas armadas – en combinación con parte del Partido Demócrata Cristiano como cabeza administrativa del gobierno – fue la realidad dominante en casi toda la década.

Han pasado 24 años. ¿Cuál es el balance que podemos hacer? No me es posible hacer un análisis detallado en este artículo. En primer lugar, debo afirmar que un paso importante fue la eliminación de toda exclusión legal para la participación electoral a partir de razones ideológicas (recordemos que ésta era considerada una de las causas del conflicto armado). Esto requería cambios en los principales actores partidarios: el FMLN abandonaba la idea de establecer la “dictadura del proletariado” y, como dijimos antes, dejaba de ser una organización para-militar; ARENA (nacido en 1981 con un componente armado a través de los llamados escuadrones de la muerte) se comprometía a superar su visión de exclusión y eliminación de los “rojos”, y también dejaba de lado sus componentes paramilitares. El aspecto electoral de la democracia ha avanzado mucho desde entonces, y los resultados de las votaciones han sido respetados. El momento de prueba mayor fue cuando en 2009 ARENA debió entregar el gobierno al FMLN, dando paso a una alternancia inédita en El Salvador. Pese a la continuada polarización entre estos dos grandes partidos, hemos entrado en una competencia político-partidaria pacífica, sin juzgar cuánto es debido a convicción democrática o cuánto a la imposición de la realidad.

Desde 1989, la derecha empresarial y la derecha político-partidaria –es muy difícil poner fronteras entre ellas – habían controlado los tres órganos del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), lo que les permitía una utilización patrimonial de la función pública. En 2009 el FMLN ganó las elecciones presidenciales, con periodista sin militancia política previa, Mauricio Funes, como candidato; teniendo el mayor grupo en el congreso, no contaba con mayoría propia, ni tampoco el control del órgano judicial. La alternancia en la titularidad del Órgano Ejecutivo representó un importante cambio para la derecha, pues perdió esa capacidad de dominio del aparato del Estado, y su partido (ARENA) debió pasar a ejercer el papel de principal partido de oposición (papel que habían jugado durante el gobierno del Presidente Napoleón Duarte entre 1984 y 1989). También para la izquierda; su reto era la conversión de su triunfo electoral en la realización de políticas orientadas a generar mayor equidad, y – sobre todo – acostumbrase a gobernar con las reglas de un sistema que conceptualmente siempre había rechazado. Además, debía actuar sobre la herencia que le dejaban veinte años de gobierno de un partido con visiones muy diferentes a las suyas.

A partir de la alternancia, surgieron en la opinión pública temas que antes estaban ocultos o se abordaban sólo por un número reducido de personas. La necesidad de independencia de los órganos del Estado, y el reclamo a los funcionarios de que actúen con honestidad y transparencia, comenzaron a tener presencia cotidiana y a ser asumidos por un creciente número de ciudadanos. Y no es poca cosa que quienes gozaron del manejo de los órganos de gobierno de forma casi irrestricta, hayan descubierto – al menos en el discurso – la necesidad de la independencia de poderes, de la transparencia en el funcionamiento de las instituciones públicas. La corrupción – que no es nueva, y que en algunos momentos del pasado reciente pudo haber sido mucho mayor que ahora – se introduce en la discusión pública sin las respuestas represivas de ayer. La democracia va avanzando a pesar de la incomprensión de quienes consideran que la discusión abierta es sinónimo de inestabilidad, o que la diferencia de opinión entre órganos del Estado es señal de carencia de democracia. Ciertamente no puedo considerar que todo ha sido logrado; me limito a señalar que en mi opinión hay un avance que debe ser defendido y a partir de él profundizar la vivencia democrática del país.

Para la izquierda en el gobierno, lo que ha sido más difícil es enfrentar la herencia que recibió de ARENA en los campos social y económico. El Salvador tuvo el año pasado la tasa de homicidios más alta del mundo (104 por 100.000 habitantes), la desigualdad sigue siendo muy alta a pesar de más de seis años de gobiernos de izquierda, la economía sigue creciendo a ritmos muy bajos (como ha sido en los últimos veinte años), el modelo heredado no ha sido alterado sustancialmente. Desde 1989 se había implementado un modelo fundamentado en el denominado neo-liberalismo o Consenso de Washington; sus hipótesis eran: la apertura de los mercados garantiza la mejora de la productividad de la economía y la rápida conversión de la exportación de bienes como base de un crecimiento económico acelerado; el retiro de la intervención estatal en materia económica es un supuesto para el éxito, a partir del slogan de Ronald Reagan: el Estado no puede ser parte de la solución porque es el problema; la concentración de los ingresos es un pre-requisito para estimular la inversión, y la evolución positiva de la economía generará una disminución de la inequidad. Sin embargo, las apuestas básicas fueron perdidas; cómo lo he dicho en diversas ocasiones, eso es debido a que las hipótesis no funcionaron en la práctica. Pero las políticas y las legislaciones establecidas para apoyarlas quedaron vigentes (ver Las apuestas perdidas, elfaro.net). El FMLN en el gobierno pretendió paliar la situación con un incremento de los subsidios a los más pobres, que si bien ayudan a reducir carencias en esos sectores no resuelven ni el problema de la desigualdad primaria del ingreso, ni han sido acompañadas por políticas efectivas de crecimiento económico que generen posibilidades de ocupación digna. No ha habido un planteamiento coherente de cambio de modelo; pero también debo expresar que no se tuvo el poder requerido para establecer esa reforma tan necesaria.

El área de seguridad pública es la que la población considera más deficitaria. Como señalé antes, en 2015 nuestro país fue el más violento del mundo. Y, como es evidente, las raíces vienen de tiempo atrás. La decisión de reducir la capacidad del Estado para actuar frente a los problemas económicos y sociales ha tenido serias consecuencias en la vida nacional. La salida de un conflicto armado que desarticuló gran parte de las estructuras sociales, más los efectos de la reforma profunda de la propiedad realizada por la contrainsurgencia, exigía que en la posguerra el Estado ejerciera una función re-estructuradora que no tuvo la capacidad de cumplir; es más exacto decir que eso es debido a que la visión dominante suponía que el mercado era capaz no sólo de garantizar el crecimiento económico y una “justa” distribución primaria, sino que establecería nuevas relaciones armónicas entre los grupos sociales.

La migración masiva se ha convertido en el escape principal para quienes no encuentran oportunidades de vida digna en el país. La salida de ciudadanos, en su mayoría pertenecientes a los sectores pobres y a la clase media baja, ha aliviado la carga social para el Estado, y las remesas familiares se han convertido no sólo en el ingreso principal de cientos de miles de hogares, sino son el rubro que más divisas proporciona al país (las remesas son equivalentes al 80% de las exportaciones de bienes y servicios). La otra cara en menos positiva: la migración masiva genera ruptura de relaciones sociales, desde la familia hasta la sociedad en su conjunto, en una sociedad ya desestructurada por los efectos del conflicto armado y las transformaciones de propiedad durante la guerra y en la posguerra; además, las remesas se convierten en un estímulo para la generación de comportamientos negativos frente al trabajo, y colocan las posibilidades de solución de sus problemas a una realidad exterior al país.

La violencia de las pandillas – al inicio exclusivamente juveniles – surge a partir de la extensión de las maras californianas poco después de la finalización de la guerra civil. En ese escenario de desestructuración social y de falta de oportunidades, se convirtieron en una forma espuria de integración. Paradójicamente, fueron creciendo indeteniblemente mientras se desarrollaba un proceso de construcción democrática inédito para El Salvador. Son ahora un actor omnipresente en la vida nacional, afectando la actividad económica y la convivencia cotidiana, con innegable control de diversos territorios del país.

24 años después de la firma de la paz el horizonte no es el más favorable para nosotros los salvadoreños. La realidad es de diversos matices. Por un lado, el innegable avance democrático; sin embargo, los partidos principales del país no terminan de democratizarse internamente ni parecen estar dispuestos a una discusión seria de propuestas para resolver los problemas nacionales. Y no transmiten a la población una señal de rumbo. Por otro lado, la violencia de las pandillas va acercándose cada vez más a un conflicto social generalizado, con enfrentamientos cada vez más violentos con las fuerzas de seguridad pública. Y frente a eso una ciudadanía crecientemente dispuesta a participar en la búsqueda de soluciones. Los acuerdos terminaron con la guerra civil. No fuimos capaces de enfrentar adecuadamente la posguerra. Ahora debemos resolver problemas profundos con actitudes serias, encausando esas energías.

*El autor es economista. Ha sido académico en El Salvador y México, a la vez que ha hecho política partidaria. Trabajó en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de la ONU. Ha militado en organizaciones de la Iglesia Católica. Ha ocupado diversos cargos públicos.