Indigenous Rights and the Peace Process

Beyond Cosmetic Multiculturalism

by | Dec 6, 2010

Indigenous women protesting in the streets.

Indigenous women are in the forefront of street protests. Photos by Carlos Sebastian/Prensa Libre

The Guatemalan government and the guerilla umbrella group URNG (Guatemalan National Revolutionary Unity) signed the long-awaited Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (Accord on Identity and Rights of Indigenous Peoples) in March 1995. Fellow anthropologist Manuela Camus and I were just finishing research on the actions and demands of Maya organizations in the context of the country’s incipient “democracy” and the peace process. As a result, we got to see first-hand the surprise and illusions that the text aroused, and the possibilities it opened for the rights and opportunities Mayas had been seeking.

The Accord was no gift. It came about in response to the struggles engaged in by organized indigenous groups over a long period of time.

When Manuela and I first arrived in Guatemala in 1987, we were struck by the fact that in a country that had “recuperated its democracy,” indigenous people were not officially recognized—except perhaps as a tourist attraction. We found the socio-political organizations of these same indigenous people (officially considered inexistent) sought to establish that they had been the targeted subjects of repression (also officially considered inexistent).

In 1992, we began to analyze this mobilization, which had gained even more steam in the context of the 500 Years of Resistance Campaign and the utopian enterprise of awarding the Nobel Prize to Rigoberta Menchú—a woman, an indigenous person, a peasant. Guatemalan indigenous organizations were demanding more and more forcefully that they be recognized as The Maya People, and, as such, that they had the right to participate in the peace negotiations between the Guatemalan government and the URNG. With the negotiations, the fact that there had been an armed conflict was finally being recognized, and the situation of the indigenous people was one of the “substantive” themes that had to be discussed and resolved. But the indigenous people did not consider this discussion adequate. “We want to be present in this discussion. None of the parties represent us; they are not Mayas.”

We could not forget how these same people had so recently experienced so much death and destruction. These indigenous peoples had been the objects of the greatest and most systematic massacre committed by a Latin American army in the 20th century, with 150,000 Guatemalans killed after little more than a year of Efraín Ríos Montt’s “scorched earth” campaigns.

Over the years, indigenous activists have confronted civilian and military authorities both physically and politically. In the context of Guatemala’s history of repression, the Mayans’ persistence, solidity and moral security is especially impressive. Columns of peasant men and women symbolically took over the center of the capital city. They took on the responsibility of critiquing Guatemala’s new “democracy.” They questioned the assumptions of a Guatemalan nation based on the negation and exploitation of more than half of its population. This questioning is precisely what the Army hoped to nip in the bud through its massacres.

As we read and learned about the process of organization the indigenous people had been engaged in for decades, it began to become apparent that not only had the Army wanted to wipe out the indigenous communities as allies of the guerrillas, but that it wanted to put an end to something more profound and much more threatening. The army feared that the indigenous population could begin to seriously question the foundations of the country’s social structure. And now they were doing just that, demanding that they be taken into account, that they be considered first-class citizens in a distinct manner from other citizens. They insisted that they be considered as a People, the Maya People, and demanded rights that they had been denied since the beginning of European domination.

In 1991, the Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala had published the “Specific Rights of the Maya People” which demanded bilingual education, officialization of Mayan languages, and regional autonomy. Demetrio Cojtí—one of the Mayan intellectuals who wrote the document—justified the demands by explaining, “These are the same rights that ladinos[non-indigenous or mixed-race Guatemalans] have enjoyed for years and that we wish for our own culture.” In invoking the word “people” in the Accord, the Consejo was underlining the Spanish use of the word (“pueblo”) which means a collective body that shares a history and culture and thus merits official recognition and political sovereignty.

The Accord on Identity offered the possibility that Mayans (along with the Xinca and Garífuna) could leave behind subalternity and develop their own identity, while being recognized as part of what was now defined as a “multicultural, pluri-ethnic and multilingual” Guatemalan nation. But it did not mention the autonomy, the “Specific Rights of the Maya People” they had demanded. Autonomy aroused fears and frictions among ladinos, though no one quite understood what it meant. Nor did the Accord deal with the question of more just distribution of the land or the effects of the repression on the indigenous communities. “It is not everything,” a Mayan leader commented. “It is a good beginning. Now that we have recognition as a People, we can fight for everything else.”

And they fought. During the following four years, organized Mayas applied all their energies to achieving the possibilities contained in the Accord. In 1994, leaders and activists of all sorts of political tendencies, men and women of different generations and people from all social classes joined together in the Coordination of Organizations of the Maya People of Guatemala (COPMAGUA). Mayas with ties to the URNG who returned from exile or emerged from clandestinity joined with those indigenous activists who were already working in Guatemala City. Regional and local leaders who had made the mobilizations of previous years possible also joined forces.

These were the golden years of Mayan politics. Mayan organizations had reached sought-after unity and were negotiating directly with the Guatemalan state, with international recognition and support. It seemed that the historical subordination and exclusion of the indigenous communities in Guatemala was being done away with.

However, things didn’t happen that way. The referendum (Consulta Popular), needed to approve the constitutional changes that arose from the Peace Accords such as the Accord on Identity, was repeatedly delayed. When it was finally held on May 16, 1999, fierce racist and fear-driven campaigns against reform had begun to dominate the national scene. The enthusiasm of the Mayan organizations did not manage to fill the breach that separated the peace process from the dynamics of the majority of the population: only 18% of Guatemalans voted. Slightly more than half of them voted against the constitutional reforms. With the arrival of General Efraín Ríos Montt’s reactionary Guatemalan Republican Front to power at the end of 1999, all illusions of peace and unity vanished.

In the new period of “post-conflict normalization” which followed, the Guatemalan government became more concerned with finding a place in the global neoliberal economy than with the reconstruction of the Guatemalan society and nation. The Maya people became distressed at the dashing of their expectations. In 2000, COPMAGUA disbanded. When Manuela and I returned to the theme of indigenous rights in 2001, there was a sense of incomprehension in the atmosphere, as if it were the end of an era, filled with uncertainty about the future. What we termed cosmetic multiculturalism was taking shape—a construct that has since shaped Guatemalan government policy and actions. On the surface, it seems that the transformation of the Guatemalan state is advancing. Subsequent governments have appointed Mayan figures to important positions, among them Culture Minister, General Director of Bilingual Education, and Secretary of Peace. Specific spaces for themes raised by indigenous activists—usually Mayas—have been opened—the Academy of Mayan Languages, the Fund of Indigenous Development, the Defense Council for Indigenous Women, the Presidential Commission Against Discrimination and Racism, and the multitude of small offices within ministries that make up the Indigenous State Coordinator.

Nevertheless, things are not so simple. Year after year, reports indicate that the Accord on Identity has been the accord with the least of its stipulations fulfilled. The involvement of Mayan institutions in the state represent “institutional incrustations” dependent upon international cooperation “in a state that “thinks mono-ethnically”, as Demetrio Cojtí observed after serving as Vice-Minister de Education for four years. “The Maya issue” is no longer on the table, having been resolved through the existence of these offices, with the use of multicultural terminology such as “interculturality,” “cosmovision” and “multilinguism,” and with the ubiquitous Mayan ceremonies in which presidents and other officials continually participate.

Almost all the activists and leaders who had been in COPMAGUA took up government posts. Maya politics were now being exercised from within the state itself and international organizations rather than from indigenous organizations. Maya activists were transformed into public policy managers. Those who had seen the Accord on Identity and Rights of Indigenous Peoples as a “good foundation” had to join the government so that this good foundation could be laid. Once the foundation had been instated, however, the state closed the matter—“the indigenous problem was resolved.” The more radical and questioning demands of the accord were forgotten. Further, the state appropriated the capacity to define who was or was not “Maya,” using the definition for its own benefit—it did not apply the concept of “indigenous peoples” or the rights obtained from this status beyond the “politics of recognition.”

Instead of reducing the historical breach between the poor and rich, Guatemala’s new neoliberal policies have led to an increase in inequality. Guatemalans, especially the Maya, have been forced to enter into the international migratory circles in order to survive. When Mayans seize farmland that had previously belonged to them; when they protest against the mining companies that have destroyed their landscapes, their property and even their lives; when they protest against having their wallets emptied by transnational electricity companies, they are not considered Mayas with a millenary culture, like the few who hold government posts but rather “peasants” or sometimes even “terrorists.” Their protests against the marginalization they face in the global economy are criminalized. They suffer from a repression that has certainly not disappeared—even if the armed conflict has.

The actors that put all their effort in ending the conflict and its causes have become obsolete as protagonists, subsumed in marginality. The creole oligarchs have returned to power after the armed conflict, even under “social democratic” parties. Uninterested in resolving the socioeconomic problems of the country’s majority population and even less in the fact that racism is a defining factor in the society, they have supported neoliberal ideologies that approve of their form of understanding the relation between politics and economy. They play the card of indigenous rights as a way of stemming off further conflict: instead of violence, neutralization.

Moreover, the issue of indigenous rights served to drum up international support. It is paradoxical that in the United Nations, Guatemala supports the new Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, while in the country itself, bilingual education takes up only 5% of the Education Ministry’s declining budget. The international stance also contrasts with the fact that the right to hold referendums, spelled out explicitly in Agreement 169, which was ratified more than ten years ago, has consistently been denied by the Guatemalan government to the communities that have asked for legal validation for the consultations they have held on open-pit mining in their territory.

In the face of this situation, the Mayas are once again showing their capacity for pressure and protest. But it is very difficult to mount a resistance, perhaps even more so than before the Accord. Neoliberal policies are doing away with many of the possibilities for collective action. And the shadow of the conflict is seen much more clearly than ten years ago, when we believed that we had won. Communities are disarticulated; a complete generation of leaders is missing, and those who remain are involved on a national level, neglecting their local communities. What has been achieved is that now everyone talks about indigenous rights and Mayan culture, but there is not a narrative that justifies those who fought against inequality and racism. Indeed, demands for social justice are continually met by repression, renewing the idea that the status quo can never be changed. Leaders, once they assume roles in the state, often become separated from the population; the lack of votes for presidential candidate and Nobel Laureate Rigoberta Menchú is one example of how indigenous leaders in the national government fail to maintain a grassroots base.

However, popular protests against mining companies, cement firms, agro-industry and other projects shows that the indigenous people are keeping up the struggle for their rights beyond those granted by the government. By taking to the streets, indigenous activists are insisting on more than cosmetic multiculturalism; they are seriously questioning the foundations of the country’s social structure and the socioeconomic rights from which they have been historically excluded.

Indigenous women protesting in the streets.

Indigenous women are in the forefront of street protests. Photos by Carlos Sebastian/Prensa Libre

Derechos indígenas y el proceso de paz

Los Lastres irresueltos del conflicto

Por Santiago Bastos

En marzo de 1995, después de un año de estancamiento por razones ajenas a la temática, el Gobierno de Guatemala y la Unión Revolucionaria Nacional de Guatemala—URNG—firmaron el esperado Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas—AIDPI. En esas fechas, Manuela Camus y yo andábamos actualizando una investigación sobre la actuación y demandas de las organizaciones mayas en el contexto de la recién estrenada “democracia” y el proceso de paz. Por eso pudimos apreciar de primera mano la sorpresa y las ilusiones que levantó el texto, y las posibilidades que abría para lo que estos mayas venían reclamando.

Pero ese acuerdo no era ningún regalo. Respondía a las luchas que los mismos indígenas organizados venían haciendo. Cuando Manuela y yo llegamos a Guatemala, al fines de los 80, nos llamó mucho la atención que en un país que había “recuperado la democracia” y en el que los indígenas no aparecían oficialmente por ningún lado—excepto, quizás el turismo—cada vez eran más notorias y públicas las organizaciones de esos mismos indígenas—inexistentes—reclamando haber sido objeto de una represión—inexistente.

Tanto nos impresionó que en 1992 nos pusimos a analizar esa movilización, que había tomado cada vez más fuerza en medio de la Campaña 500 años de Resistencia, el V Centenario y la empresa quimérica de dotar a Rigoberta Menchú—mujer, indígena, campesina—de un Premio Nobel. Aprovechando ese contexto internacional, las organizaciones indígenas guatemaltecas reclamaban cada vez más abiertamente que se les reconociera como Pueblo Maya, y como tal, requerían participar en las negociaciones de paz entre Gobierno y URNG. Con estas negociaciones, por fin se reconocía que había un conflicto armado y que la situación de los indígenas un era uno de los temas “sustantivos” que había que abordar para resolverlo. Pero a los mayas no les parecía suficiente: “Nosotros tenemos que estar presentes en esa discusión. Ninguno de ellos nos representa, no son mayas”

Recuerdo cómo, al ir viendo la capacidad de organización, la tesonería con se defendían los derechos, la solidez de los argumentos que utilizaban, la seguridad moral con que eran capaces de enfrentarse, física y políticamente a los poderes civiles y militares; no podíamos dejar de pensar que esa misma gente acababa de salir de una experiencia de muerte y destrucción aterradora, que habían sido objeto de la mayor y mas sistemática matanza cometida por un Ejército latinoamericano en el siglo XX: unos 150,000 muertos en poco más de un año de las campañas de “tierra arrasada”—la palabra “genocidio” no se usaba entonces. Ahora las columnas de campesinos y campesinas tomaban simbólicamente el centro de la ciudad, llevaban el peso de la crítica a esa “democracia” y además cuestionaban todo lo que suponía la “nación guatemalteca” que estaba basada en la negación y explotación de más de la mitad de su población. Eso era justo lo que había querido cortar de raíz el Ejército con sus masacres. Al leer y conocer sobre todo el proceso de organización que se venía dando entre los indígenas desde varias décadas antes, se fue asentando la idea de que, además de liquidar a los aliados de la guerrilla, la idea era poner fin a algo más profundo y mucho más amenazante, que podía llegar a cuestionar de verdad los cimientos de la estructura social del país. Y pese a todo, ahí estaban, de nuevo reclamando ser tenidos en cuenta, ser considerados ciudadanos de primer orden, y además, diferentes.

Porque estos indígenas reclamaban cada vez con más fuerzas ser considerados como un Pueblo, el Pueblo Maya, al que por serlo se le habían negado una serie de derechos desde el inicio de la dominación europea. “Derechos Específicos del Pueblo Maya” se llamó un de los documentos más importantes que se generaron en esta época. Ante las críticas a las demandas de educación bilingüe, oficialización de los idiomas mayas y autonomía regional, Demetrio Cojtí—uno de los intelectuales mayas que lo redactaron—las justificaba diciendo “sólo son los derechos que ya gozan los ladinos y que nosotros queremos para nuestra cultura”.

Y eso es justo lo que ofrecía el Acuerdo de Identidad que en 1995 firmaban las dos partes que “no representaban” a los mayas: la posibilidad de que la Cultura Maya y las de los otros Pueblos Indígenas, el Xinca y el Garífuna—saliera de su condición de subalternidad y pudiera desarrollarse siendo reconocida como parte de una nación guatemalteca—que se ahora era definida como “multicultural, pluriétnica y multilingüe.” Pero en cambio, no decía nada de la ansiada “autonomía”—un término que nadie sabía bien a qué se refería, pero que levantaba miedos y ampollas—ni de un reparto más justo de las tierras o de los efectos de la represión en las comunidades. Esta ambigüedad aparecía en las primeras palabras de un líder maya cuando le preguntamos por el Acuerdo: “No está todo, pero es un buena base. Estando el reconocimiento como Pueblo, podemos pelear lo demás”

Y se peleó. Durante los siguientes cuatro años, todas las energías que los mayas organizados habían puesto en reclamar sus derechos, se pusieron en sacar adelante las posibilidades que el Acuerdo contenía. En la Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya de Guatemala—COPMAGUA—se reunieron líderes y activistas de todas las tendencias, hombres y mujeres de todas las generaciones y todos los orígenes. Al núcleo que venían trabajando en la capital se sumaron los mayas vinculados a la URNG que regresaban del exilio o salían de la clandestinidad; y también los líderes regionales y locales que habían asegurado la movilización en los años previos. Fueron los años de oro de la política maya: se había llegado a la ansiada unidad, se estaba negociando directamente con el Estado guatemalteco, había reconocimiento y apoyo internacional… Parecía que con la acción política se podían revertir la subordinación y la exclusión que habían marcado históricamente la condición de indígenas en Guatemala y toda América Latina.

Sin embargo, las cosas no fueron así. Como todo el proceso de paz, se empezaron torcer cuando la Consulta Popular se fue dilatando y finalmente se hizo entre medias de fuertes campañas por el no—cargadas de racismo y “miedo al indio. La fuerte movilización de las organizaciones mayas no lograron llenar con su entusiasmo la brecha que separaba el proceso de paz de las dinámicas de la mayoría de la población: sólo un 18% de los guatemaltecos votó y poco más de la mitad en contra de las reformas constitucionales. Con la llegada al poder del Frente Republicano Guatemalteco—FRG—de Ríos Montt a finales de ese fatídico 1999, toda la ilusión de la paz llegó a su fin. Comenzó una nueva etapa que podríamos llamar de “normalización postconflicto”, en que la inserción a la economía global a base de políticas neoliberales fue más importante que la reconstrucción de la sociedad y la nación guatemaltecas.

Los mayas asistieron apesadumbrados al derrumbe de sus expectativas. En 2000 se disolvió COPMAGUA y cuando entre 2001 y 2002 Manuela y yo volvimos a retomar el tema, en el ambiente había una sensación de incomprensión ante la crisis, de fin de una etapa, de incertidumbre ante el futuro. En esos momentos de transición se estaba poniendo en marcha lo que denominamos un “multiculturalismo cosmético” que se ha mantenido desde entonces. En cada gobierno se ha invitado a figuras mayas a posiciones importantes en el Gobierno como Ministerio de Cultura, Dirección General de Educación Bilingüe, Secretaría de la Paz. Se han abierto espacios específicos para temas indígenas llevados por activistas indígenas—normalmente mayas—que se sumaban a la Academia de Lenguas Mayas o Fondo de Desarrollo Indígena: la Defensoría de la Mujer Indígena o la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo; y multitud de pequeñas oficinas en Ministerios, que conformaron la Coordinadora Estatal Indígena.

Parecería entonces que se estaba dando un cambio de formas de actuación, que se avanzaba en la transformación del Estado guatemalteco. Sin embargo, las cosas no eran tan fáciles. Año con año los informes señalaban que el Acuerdo de Identidad era el que menos se cumplía de todos los suscritos. Pese al importante logro que suponían y las energías de quienes las ocupaban, las instituciones mayas en el Estado apenas representaban “incrustaciones institucionales en un Estado que piensa monoétnicamente” y que depende de la cooperación internacional, como dijo el Dr. Demetrio Cojtí después de haber sido Viceministro de Educación durante cuatro años. Para los sucesivos gobiernos, “lo maya” quedaba agotado con estas oficinas, con el uso de la terminología multicultural—“interculturalidad”, “cosmovisión”, “multilingüismo”—y las ubicuas “ceremonias mayas” en que participaban los Presidentes y otros funcionarios.

Prácticamente todos esos activistas y líderes que estuvieron en COPMAGUA se volcaron a estos puestos, y la política maya ya no se hizo desde las organizaciones, sino desde el Estado y otras en las que los activistas se convirtieron en gestores de políticas públicas. Con todo esto, ello, las energías de quienes habían visto el AIDPI como “una buena base” se tuvieron que ir en que por lo menos esa base se cumpliera….. y se fueron olvidando las demandas más radicales y cuestionadoras. Con ello, el Estado se apropió de la capacidad de definición de lo que era o no era “maya” y lo usó para su beneficio. En el resto de sus actuaciones, no aplicaban el concepto de “pueblos indígenas” ni los derechos que de ello se derivan. Con estas “políticas de reconocimiento”, planteaban, se resuelve “el problema indígena”.

Mientras, estos gobiernos se han dedicado a poner en marcha una serie de políticas neoliberales que aseguraran la inserción “exitosa” de Guatemala en la nueva economía global según las recetas en boga. Y eso ha supuesto que, en vez de disminuir, la histórica brecha de la desigualdad ha aumentado, obligando a su población, y a los mayas en particular, a entrar de lleno en los circuitos migratorios internacionales para poder sobrevivir. Las protestas hechas para quejarse de esta situación, no ha sido consideradas como parte lo “maya”. Cuando han ocupado fincas que eran suyas, han reclamado contra las compañías mineras que destrozan sus paisajes, sus bienes materiales y la vida misma, o contra las empresas transnacionales de energía eléctrica que vacían sus bolsillos; ya no son “mayas” que tengan una “cultura milenaria”, sino sólo “campesinos” y a veces, “terroristas” y cuyas acciones se criminalizan y son objeto de la represión que no ha desaparecido –pese a que sí terminó el conflicto armado.

El caso de los indígenas y sus derechos en este contexto de la normalización neoliberal despues de la firma de la paz es un ejemplo de los que ha pasado en toda Guatemala. Los mismos actores que pusieron toda su voluntad porque se terminara el conflicto y las casusas que lo propiciaron, acabaron poniendo las bases para una situación en que ellos mismos son obsoletos como actores y subsumidos a la marginalidad.

Una vez resuelto el problema del conflicto a través de la paz, las oligarquías criollas retornaron al ejercicio del poder, amparados ahora por unas ideologías neoliberales que aprueban su forma de entender la relación entre política y economía. o les interesaba resolver los problemas socioeconómicos de la mayoría de la población del país; y nos les importa –más bien al revés- que el racismo sea una fuerza articuladora de esta sociedad. Lo que sí vieron es que había que jugar la carta de los derechos indígenas para aplacar de una forma nueva ese conflicto: en vez de por la violencia, neutralizándolo. Y que eso además, les servía para poder recibir apoyo internacional. No deja de ser paradójico que mientras en las Naciones Unidas Guatemala apoyaba la nueva Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, en el país la educación bilingüe sólo suponga el 5% del menguado presupuesto del Ministerio de Educación o que se niegue sistemáticamente el derecho a la consulta que aparece explícitamente en el Convenio 169, ratificado hace ya más de diez años.

Y ante esta situación, los mayas van desplegando de nuevo su capacidad de presión y protesta. Pero es muy difícil, quizá más que antes. Las políticas neoliberales están terminando con muchas de las posibilidades de acción colectiva. Y la sombra del conflicto se ve mucho más nítida que hace diez años, cuando creímos que ya se había ganado la partida: las comunidades están desarticuladas, falta una generación entera de líderes, los que quedaron se tuvieron que lanzar a la escena nacional, descuidando la articulación con las bases. Se ha logrado que todo el mundo hable de derechos indígenas y cultura maya, pero no hay una narrativa que justifique a quienes pelearon contra la desigualdad y el racismo. En cambio, la represión sigue siendo la forma en que se responde a las demandas sociales, renovando la idea de que este régimen es el que hay, y no se puede cambiar. La escasa votación conseguida por Rigoberta mostró cómo la senda elegida por esos líderes al entrar el Estado, les separaba de la población; pero la fuerza cada vez mayor de las movilizaciones en contra de las mineras, cementeras, agroindustrias, y otros proyectos, muestra que los indígenas siguen luchado por sus derechos más allá de lo que los gobiernos les otorguen.

Fall 2010 | Winter 2011Volume X, Number 1

Santiago Bastos is a Spanish anthropologist who lived in Guatemala since 1988, dedicating himself to research on diverse aspects of the life of indigenous Mayas—from their subsistence in cities to political mobilizations and changes in concepts of identity. He has lived and worked in Guadalajara, México, since 2008. He has recently edited a volume with Roddy Brett, El movimiento maya en la década después de la paz, 1997-2007 (F&G Editores, 2010). Other books, all co-authored with Manuela Camus, include Quebrando el silencio: Las organizaciones del Pueblo Maya y sus demandas,1986-1992 (1993), Abriendo caminos: Las organizaciones mayas desde el Nobel a la Paz (1995), Entre el Mecapal y el cielo: Desarrollo del movimiento maya en Guatemala (2003).

Santiago Bastos es un español radicado en Guatemala desde 1988, donde se ha dedicado a la investigación de diversas dimensiones de la vida de los indígenas mayas desde la subsistencia en las ciudades, hasta la movilización política y los cambios identitarios. Ahora reside y trabaja en Guadalajara, México.

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