Chile

Modernization a la Chilena

Integration and Exclusion

by Gonzalo de la Masa | Apr 21, 2004

Casa Ritoque. Photo by Alejandro Barruel

On the 30th anniversary of the coup in 2003, Chile also celebrated two decades of practically uninterrupted economic growth and 15 years of peaceful transition from dictatorship to democracy. The last two processes differentiate Chile in a positive sense from many of its neighbors in Latin America and in a certain way is an unexpected result of the struggle for democracy in the 1980s.

Even those post-1990 new democratic authorities who did not believe in the neoliberal economic model imposed during the military dictatorship continued and deepened it—with certain variations. This has resulted in good macroeconomic results. More than a decade of growing beyond historical rates, followed by another period in which Chile surpassed most of Latin America, which has been severely punished by different economic crises. In the political arena, on the other hand, after 15 years of democracy, the anti-democratic 1980 political constitution imposed by Pinochet is still in effect. Many of the institutions built up by him are still operating.

Since 1990, active social policies have helped to reduce Chile’s rate of absolute poverty in contrast with the rest of the continent. In spite economic growth, political stability and a overall improvement in income levels, an effective strengthening of civil society—greatly weakened by 17 years of dictatorship—is still lacking.

Indeed, inequality of opportunities among social groups is more entrenched and various types of social disintegration are on the rise. Political participation, as well as democratic commitment, has declined considerably since the first years of transitional governments.

The road of “modernization” agreed upon by economic and political elites at the end of the 1980s did not look at the shaping of society as a goal. Rather, it focused on economic growth, institutional political “normalization” and so-called “payment of social debt.” The goal was to try to maintain the conditions of economic growth and to add on a more active social policy. Naturally, that could not change the basic course of the productive structure. Therefore, the transition’s relevant social achievements could not be translated into stable integration and social participation.

The situation described above permits a rereading of the post-dictatorship period. The majority of the population had been objectively and subjectively excluded because of unemployment, repression and poverty before then. In the post-dictatorship period, the majority of the people were summoned to a new kind of inclusion through consumerism and institutional democratic participation. But actual economic inclusion has been precarious, partial and profoundly unequal.

In the political realm, the limitations of the transition, the reduced role of the state and “authoritarian enclaves” impede significant changes and real participation. Citizens experience insecurity, the sensation of a powerlessness, fear and lack of control over their own lives. The public sphere is weakened because of a perception of “the lack of recognition and representation of public institutions, especially those charged with creating ties for the related with modern citizenship”, as the United Nations Development Programme (UNDP) pointed out in its 1998 Report on Human Development.

PARTIAL INTEGRATION IN MODERNIZATION A LA CHILENA

Social policies, including higher wages and minimum pensions, as well as low levels of unemployment until 1998, contributed to an increase in Chileans’ income during the 1990s. Yet inequality of opportunities increased during this period. Workdays became longer and Chilean families found themselves deeper in debt. Inequality has gone hand in hand with economic modernization, creating a social fissure that is now having political consequences.

In 1990, 38.6% of the population received monthly income below poverty level. In the year 2000, the number had declined to 20.6%, some three million Chileans, according to the Poll on Socio-Economic Characteristics. Yet even this positive showing has not reached the level of 30 years ago, when in 1973, only 17% of the population was below poverty level. As the economy improves, the contrasts are sharper. Statistics show that 10% of today’s poorest Chilean homes have decreased from receiving 1.5% of the wealth, to only 1.3 % with an average income of $80 monthly. In contrast, the wealthiest 10% captures 41% of Chile’s total income and earns an average of $3,000 monthly. Poor households have a larger number of members, which means that each person in the wealthiest sector of the population has income 40 times greater than each of Chile’s poorer citizens.

Recent studies, including a World Bank report, indicate that the structure of income distribution in Chile is not much different from that of other Latin American countries, except in relationship to the highest income group, which enjoy a disproportionately great concentration of resources and opportunities. At the beginning of the decade, Chile put the problem of the “five million poor” on the table as the main challenge for social policy. We can now say that the “five hundred thousand rich,” richer by the day, are the country’s main problem. The society has managed to increase resources for the poor so they can survive. However, by not reducing inequality, it has blocked the social availability of the necessary resources to live together in harmony. Because sobrevivir is not the equal to convivir.

POLITICAL POLICIES OF A SMALL STATE

The contribution of public policies has been crucial to the increase in income of the poorest. However, employment, closely linked to the evolution out of poverty, and other key factors have not been tackled. While economic growth averaged more than 6% in the last decade, employment has only increased 0.8% yearly. This means that poverty decline has also been slower, particularly among poor women and youth. The latter experience unemployment at three times the rate of adults. The jobs that have been created are mostly in the informal sector and thus precarious, with low wages and bad working conditions.

The amount of resources destined toward social policy has increased steadily, particularly in the areas of health and education, although the impact of this investment has been relatively low. Meanwhile, the majority of the innovative agencies in the public sector created since 1990 have experienced crisis after crisis and have not managed to integrate themselves into the traditional structure of the state.

Chile’s public social expenditure has doubled in absolute terms from 1990, according to the official report of the follow-up meeting of the World Social Development Summit. It has grown a bit more than two percentage points of the GNP and represents three-fourths of all public spending. How is it possible that in spite of these efforts by the public sector, the increasingly unequal structure of Chilean society has not been altered? We don’t understand why, World Bank economist Guillermo Perry recognized at the beginning of the year. Probably the answer is that only public expenditure is redistributed, while the major sources of income tend to be highly concentrated. Almost half of public expenditure is used to pay pensions, a percentage that will only increase in the future as Chileans grow older and the state assumes responsibility for its uncovered or under-covered citizens. Many of them work for the exportation activities, the dynamic “modern side” of Chilean society.

Public expenditure also has a limited impact because it represents only a fifth of total economic expenditure. Thus, paradoxically, state monetary transfers represent 31% of the income for Chile’s poorest 10%, but their income participation has only improved 0,1%. At the same time, consumers are more frequently paying for public services themselves, 50% in health, almost 40% in housing and 10% in education with a growing tendency for shared costs between the consumer and the state.

THE ARCHIPELAGO OF CIVIL SOCIETY

The capacity of social groups themselves to act upon the public stage has diminished since peaking in the early 1990s. No normative framework exists in Chile to favor the growth, consolidation and influence of an active civil society. Non-governmental organizations, previously a factor in setting the social agenda, have been reduced to carrying out the spending of public funds, as a way of broadening the outsourcing of government programs.

The associative tradition subsists, but it is materialized in an infinite number of organizations without common links nor any real weight in public affairs. In 1999, PNUD identified the high number of associations of all types in Chile as reaching 83,000 without even counting religious organizations. This high number reflects only a potential strength but not a social dynamic with the corresponding capacity of influence. The labor sector, in which the rate of unionization has dripped and the number of union members have fallen by a third, is an example of this trend. The only thing that has actually increased is the absolute number of unions, little entities without any real power. According to PNUD data, a greater number of participation in formal organizations is found only in the upper classes, together with a greater “informal social capital of its members.”

The disintegration and subjective fear reflect the loss of “power” of civil society concerning matters in its area of competency and have led to a lack of political participation. This has permitted the emergence of a powerful neo-conservative populism: technocratic and authoritarian with an anti-political discourse constituted as an alternative to real power.

During the 1990s, the relationship between society and the state were once again redefined. The state—looking “upward”—concerned itself with guaranteeing optimum conditions for the operation of an export economy in which foreign investment and the financial sector predominate. Looking “downward,” the state focused its actions on the poorest of the poor with fragmented strategies and without a framework of universal rights necessary to foment social integration. In Chile, there is no normative framework to favor the development, consolidation and influence of an active citizenry.

NEW CHALLENGES FOR AN INTEGRATED CHILE

The previous arguments allow us to identify challenges in the search for a new social integration in which the role of the civil society is fundamental, given the limitations of the state action and priorities. Social and cultural exclusion must be placed on top of the agenda. The process of economic modernization integrates some and excludes others, increasing social differences. In this fashion, poverty and marginalization are not clumped together in large homogeneous groups, but assume multiple guises throughout the country.

Social action in those sectors in which diverse factors for marginality and discrimination are concentrated such as workers—men and women—who work in precarious tasks without access to basic labor rights. Especially those temporary workers in the “modern” export-oriented sectors such as the fruit and fish processing industries and in the lumber trade. Labor rights have to be sought for the distinct forms of work that are prevalent today among the poorest: subcontracts, domestic work and other labor carried out in people’s homes. The inclusion in the workforce of the poorest women—with little education and without access to services—must be improved by widening services to take into account the reality of a broad range of women.

The traditional rural sector throughout the country lacks access to new productive activities, not experiencing any improvement in their capacity to earn a living, in spite of large investments in social infrastructure. The Mapuche peasants, not only expelled from their lands, but also enduring the pressure of multinational lumber companies, fall into this category. But so do urban youth, with high rates of unemployment, low salaries, increased school dropout rates and increased participation in crime and drug networks. The “stigma” of these youths as dangerous has increased without taking into account the origins of the problem. That’s not limited to Santiago, but has extended to rapidly growing medium-sized cities because of the lack of opportunities in the rural sector.

Some social sectors also experience cultural marginality: sexual minorities, families who do not conform to traditional patterns, ethnic groups and traditional cultures. Basic rights in the sexual and reproductive areas are not recognized; neither is divorce legal in Chile. Freedom of expression exists, but not the channels of communication with which to sustain discussion about culture and values reflecting the country’s diversity.

Another priority is the democratization of public spaces, increasingly in the hands of private interests. In this case, effective social participation and public access to instruments of influence need to shape societal decisions and directions. The democratization of public spaces spans a broad range that includes from physical access to public spaces such as plazas, beaches, sports facilities, natural resources, cultural and communitarian infrastructure to the need to democratize and regulate the mercantile operation of the media. A particular concern is the need for equitable and high quality education that does not discriminate and is culturally relevant to the country’s different realities.

Finally, the key is to strengthen citizenship: to keep on advancing in the promotion and effective respect of women’s rights, the stimulation of popular participation in decision-making, particularly in local measures, new forms of social organization adapted to Chile’s technological, educational, demographic and cultural changes, actions against distinct forms of discrimination and the deepening of the decentralization process and the democratization of local spaces. All these factors will lead to all Chileans becoming equal citizens.

Modernización a la Chilena

Integración y exclusión

Por Gonzalo de la Maza

El año 2003, cuando se cumplieron 30 años desde el golpe militar, también en Chile se cumplían dos décadas de crecimiento económico prácticamente ininterrumpido y quince años de transición pacífica de la dictadura a la democracia. Los dos últimos procesos diferencian al país en un sentido positivo con respecto a muchos de sus vecinos en América Latina y resultan en cierto modo inesperados como balance de la lucha democrática llevada a cabo en los años ochenta. Aunque no creían en él, los responsables de los gobiernos democráticos posteriores a 1990 han continuado y profundizado—con matices—el modelo económico neoliberal implantado durante la dictadura militar y han obtenido buenos resultados macroeconómicos. Mas de un decenio creciendo a tasas superiores a las históricas del país, seguido por otro período en el cual se superan los promedios latinoamericanos, castigados por diferentes crisis económicas internacionales. En el terreno político, en cambio, después de quince años aún rige la antidemocrática Constitución Política de 1980 impuesta por Pinochet y gran parte de la institucionalidad construida por él.

La relativa continuidad en la conducción económica y la transición incompleta se complementan, desde 1990, con políticas sociales activas que han ayudado a reducir los índices de pobreza absoluta en el país. Y ello también resulta contrastante en un continente que no mejora sus estándares en esta materia y que, en cada crisis, agrega millones de personas al grupo de quienes carecen de los ingresos mínimos para lo mínimo.

A pesar de todo lo anterior—del crecimiento económico, de la estabilidad política y la mejoría global del nivel de los ingresos de las personas—no se ha producido en Chile un fortalecimiento efectivo de la sociedad civil, significativamente debilitada luego de casi 17 años de dictadura. Por el contrario, se ha consolidado la desigualdad de oportunidades entre los grupos sociales, se han ido acrecentado diversos fenómenos de desintegración social y la participación política, así como la adhesión democrática, han declinado considerablemente desde los años iniciales del régimen de transición.

La situación descrita permite una relectura del período post dictadura. Mientras hasta esa fecha las mayorías estaban objetiva y subjetivamente excluidas, por el desempleo, la represión y la pobreza, a partir de ese momento fueron convocadas a una nueva forma de inclusión por la vía del consumo inmediato y la participación democrático institucional. Pero la inclusión económica actual es precaria, incierta, parcial y profundamente inequitativa. En el plano político las limitaciones de la transición, el reducido papel del estado y los “enclaves autoritarios” impiden cambios significativos y una participación real. El resultado obtenido a nivel de la conciencia ciudadana es la inseguridad, la sensación de falta de poder y control sobre la propia vida y el temor. Se debilita el espacio público porque se percibe “falta de reconocimiento y representación de las instituciones públicas, precisamente aquellas encargadas de crear los vínculos que hacen a la ciudadanía moderna”, como señala el PNUD en su Informe de Desarrollo Humano de 1998.

INTEGRACIÓN A MEDIAS EN LA MODERNIZACIÓN A LA CHILENA

Durante el decenio de los noventa aumentaron los ingresos de los chilenos y sin embargo se profundizó la desigualdad de oportunidades. Lo primero fue producto bajo nivel de desempleo hasta 1998 y las políticas sociales, particularmente el incremento de salarios y pensiones mínimas; pero también del aumento de la duración de las jornadas de trabajo y el sobre—endeudamiento de las familias chilenas. Pero la desigualdad ha ido de la mano del proceso de modernización económica, consolidando una fractura social que ya tiene efectos políticos.

En 1990 un 38,6% de las personas recibían ingresos mensuales menores a la denominada “línea de la pobreza”. Según la Encuestas de Caracterización Socioeconómica, el año 2000 ese porcentaje era de 20,6%, unos 3 millones de personas. Buen resultado aunque todavía sin alcanzar el nivel de 30 años atrás, en 1973, con un 17% de los chilenos en esa situación. Al mismo tiempo en todas las mediciones realizadas, el 10% de hogares más pobres de la población apenas obtiene alrededor de un 1,5% de los ingresos monetarios, encontrándose hoy en su punto más bajo, con un 1,3% del total y un ingreso promedio de 80 dólares al mes. Por el contrario, el decil más alto captura un poco más del 41%, obteniendo un ingreso promedio de 3000 dólares estadounidenses. Los hogares pobres tienen mayor cantidad de personas, lo que significa que cada persona del segmento más rico de la población tiene ingresos 40 veces mayores a cada uno de los ciudadanos más pobres.

Estudios recientes, entre ellos los del Banco Mundial, indican que la estructura de la distribución del ingreso en Chile no difiere mayormente de otros países latinoamericanos, salvo en lo relativo al grupo de más altos ingresos, que concentra una proporción extraordinariamente alta de recursos y oportunidades. En otras palabras, así como en el inicio de la década se planteó en Chile el problema de los “cinco millones de pobres” como principal desafío para la política social, hoy podemos decir que el problema principal son los “quinientos mil ricos”, cada vez más ricos, del país. La sociedad ha logrado aumentar los recursos de los pobres para sobrevivir, pero al no reducir la desigualdad, bloquea la disponibilidad social de los recursos necesarios para convivir.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE UN ESTADO PEQUEÑO

La contribución de las políticas públicas ha sido decisiva para el aumento de los ingresos de los más pobres, pero no se ha dotado de las herramientas para incidir en variables claves como el empleo, la más relacionada con la evolución de la pobreza de ingresos. Mientras en la última década el promedio de crecimiento económico supera el 6%, la ocupación ha crecido sólo en 0,8% anual y por tanto el descenso de la pobreza también se hace más lento. Sectores especialmente golpeados resultan los jóvenes pobres, cuya tasa de desempleo fácilmente triplica la de los adultos, siendo aún mayor entre las mujeres. Los empleos que se crean son mayoritariamente informales y precarios, con bajos salarios y sin condiciones laborales decentes.

Se han aumentado sostenidamente los recursos destinados a políticas sociales, especialmente en salud y educación, aunque los impactos del mismo han sido relativamente bajos. Mientras tanto las agencias innovadoras de la institucionalidad pública creadas después de 1990, han atravesado sucesivas crisis y no logran coordinarse con la estructura tradicional del estado.

Según el informe oficial a la reunión de seguimiento de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, desde 1990 el gasto público social se ha duplicado en términos absolutos, ha crecido en poco más de dos puntos porcentuales del PIB y representa tres cuartos del gasto público total. ¿Cómo es posible que a pesar de estos esfuerzos del sector público, no se altere la estructura crecientemente inequitativa de la sociedad chilena? No entendemos por qué, declaraba a comienzos del 2004 Guillermo Perry, economista del Banco Mundial. Pues, porque sólo el gasto público es redistribuitivo, mientras que las fuentes principales de ingreso tienden a ser concentradoras. Y casi la mitad del gasto social está destinado a financiar las pensiones, porcentaje que deberá subir en el futuro, por el envejecimiento de la población y por la inmensa cantidad de personas que trabajan actualmente sin cobertura previsional y con cotizaciones insuficientes, que el estado deberá asumir como sector pasivo.

El gasto público tiene un impacto limitado pues representa sólo un quinto del gasto total de la economía. De allí la paradoja de que mientras las transferencias monetarias del estado representan para el decil más pobre de la población un 31% de su ingreso total, esto sólo mejora su situación en la distribución de ingresos en un 0,1%. También hay que considerar que cada vez más los usuarios pagan parte de los servicios públicos: un 50% en salud, cerca del 40% en vivienda y un 10% en educación con tendencia a crecer por la vía del financiamiento compartido.

EL ARCHIPIÉLAGO DE LA SOCIEDAD CIVIL

Por su parte la capacidad de los propios grupos sociales para actuar en la escena pública ha disminuido luego de un repunte a inicios de los noventa, a pesar de que la asociatividad de la población es amplia y diversa. Pero ella está conformada por pequeños grupos, es muy dependiente de los fondos de gobierno y muy débil en autonomía, lazos internos y vínculos amplios. Los organismos no gubernamentales, anteriormente un factor de articulación social, ha sido reducido a las funciones de ejecución de fondos estatales, como una manera de ampliar el outsourcing de los programas de gobierno.

No existe en Chile un marco normativo que favorezca el surgimiento, consolidación e influencia de una sociedad civil activa. La tradición asociativa subsiste, pero se materializa en una infinidad de organizaciones sin trama que las vincule entre sí, ni peso real en los asuntos públicos. El alto número de asociaciones de todo orden identificadas en 1999 por el PNUD—más de 83 mil sin contar las religiosas—reflejan sólo una fortaleza potencial y no una dinámica social con capacidad correspondiente de influencia. Así ocurre en el campo sindical, donde ha disminuido la tasa de sindicalización y el número de afiliados por sindicato se ha reducido en un tercio. Lo único que aumenta es la cantidad absoluta de sindicatos, sin poder real. De acuerdo a los datos del PNUD sólo en los sectores altos se registra una mayor participación en organizaciones formales junto con un mayor “capital social informal” de sus miembros.

La desintegración y el temor subjetivo reflejan la pérdida de “poder” de la sociedad sobre los asuntos que le competen y han llevado al distanciamiento de las personas respecto de la participación política. Esto ha permitido la emergencia de un poderoso populismo neoconservador: tecnocrático, autoritario y con un discurso antipolítico, que se ha constituido como alternativa de poder real.

Durante los años noventa se redefinieron una vez más las relaciones entre la sociedad y el Estado. “Por arriba” el Estado se ocupa de garantizar las condiciones para el mejor funcionamiento de la economía exportadora, donde predomina el capital extranjero y el sector financiero. “Por abajo”, focaliza su acción en los más pobres con estrategias fragmentadas y sin un marco de derechos universales necesario para favorecer la integración social.

NUEVOS DESAFÍOS PARA UN CHILE INTEGRADO

Los argumentos anteriores permiten configurar desafíos en la búsqueda de una nueva integración social donde el papel de la sociedad civil es fundamental, dados los límites de la acción y agenda estatal. En primer término debe ponerse en el centro la lucha contra la exclusión social y cultural. El proceso de modernización económica integra a unos y excluye a otros, aumentando la diferenciación social. Así, la pobreza y marginación no se expresan en grandes conglomerados homogéneos, sino que adquiere rostros múltiples a lo largo del país.

Debiera privilegiarse la acción social de aquellos sectores donde se concentran diversos factores de marginalidad y discriminación, como son los trabajadores—hombres y mujeres—que se desempeñan en oficios precarios y sin acceso a derechos laborales básicos. Especialmente los trabajadores temporeros de sectores “modernos” orientados al exterior, como fruticultura, acuicultura y las faenas forestales. Se debe buscar la extensión de los derechos laborales a las distintas formas de trabajo que hoy día predominan especialmente entre los más pobres: subcontrato, trabajo a domicilio, etc. Por otra parte se debe mejorar la inserción laboral de las mujeres pobres, de baja calificación educacional y sin acceso a servicios. Se trata de ampliar la oferta de servicios, de un modo adecuado a la realidad de las diversas mujeres.

El sector rural tradicional—secano costero de la zona central, pequeños productores del norte chico, campesinos sin tierra en la zona sur—es un “bolsón de pobreza” que no experimenta avances de su calidad de vida, por falta de acceso a nuevas actividades productivas, a pesar de las grandes inversiones en infraestructura social. Especialmente los campesinos mapuche, no sólo expulsados de sus tierras, sino que soportando la presión de las grandes transnacionales de la explotación forestal. Pero también los jóvenes urbanos, con altas tasas de desempleo, bajos salarios, aumento de la deserción escolar y la progresiva vinculación a las redes delictuales y del narcotráfico. Se ha profundizado el “estigma” de los jóvenes como peligrosos, sin consideración de los orígenes de la situación. Ello ocurre no sólo en Santiago, sino también en ciudades intermedias de alto crecimiento, por falta de oportunidades en el sector rural.

Cruza a los sectores sociales una marginación cultural. Afecta a las minorías sexuales, a las familias que se alejan del patrón tradicional, a los grupos étnicos y las culturas tradicionales. Derechos básicos en el campo sexual y reproductivo no son reconocidos, tampoco existe en Chile el divorcio legal. Existe libertad de expresión, pero no canales de comunicación por los cuales sustentar los debates valóricos y culturales propios de la diversidad del país.

Otro ámbito de intervención prioritario es la democratización de los espacios públicos, crecientemente en manos de intereses privados. Aquí se trata de garantizar una participación social efectiva y el acceso público a aquellos instrumentos que permiten influir sobre las decisiones y los rumbos de la sociedad. Este es un ámbito amplio que va desde el acceso físico a espacios y bienes de uso público, como plazas, playas, canchas deportivas, recursos naturales, infraestructura cultural y comunitaria, hasta la necesidad de democratizar y regular la operación mercantil de los medios de comunicación social. Un ámbito especialmente relevante se refiere a la necesidad de contar con una educación equitativa y de calidad, no discriminatoria y culturalmente pertinente a las diferentes realidades.

Finalmente es clave el fortalecimiento de la ciudadanía: seguir avanzando en la promoción y respeto efectivo de los derechos de las mujeres; el estímulo de la participación popular en las decisiones, particularmente en la gestión local; la búsqueda de nuevas formas de organización social, adecuadas a los cambios tecnológicos, educacionales, demográficos y sociales de la población; las acciones contra las distintas formas de discriminación y la profundización del proceso descentralizador y de democratización de los espacios locales.

Spring 2004, Volume III, Number 3

Gonzalo de la Maza, sociologist, is director of the program on Citizenship and Local Management at the Fundación para la Superación de la Pobreza in Santiago, Chile. He was a Spring 2003 Ford Foundation Visiting Scholar at the David Rockefeller Center for Latin American Studies.

Gonzalo de la Maza, sociólogo, es director del programa de Ciudadanía y Gestión Local de la Fundación para la Superación de la Pobreza en Santiago, Chile. Fue académico visitante de la Fundación Ford en la primavera de 2003 en el Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanos.