Post-Neoliberal Policies

…And the Populist Tradition

by | Oct 2, 2011

Photo of people gathered around in a circle at a protest.

Ubiquitous protests have their roots in Bolivia’s populist tradition. Photos by Antonio Suarez

President Evo Morales’ two inaugurations in 2006 and 2009 at the archaeological site of Tiwanacu captured the imagination of people in Bolivia and throughout the world. They were not simple acts of inauguration of the first indigenous president of Bolivia, but seemed almost to be a coronation of himself as the spiritual leader of the indigenous peoples of the Americas, with festive celebrations to delight tourists. Rituals, costumes and amautas (priests) recreated what pre-Columbian and even pre-Incan rituals would have looked like, as documented by Bolivian anthropologists. Some critics commented sarcastically that the spectacles were worthy of “Tintín in the Temple of the Sun,” a reference to a popular Belgian-French cartoon book series popular in Latin America.

Without a doubt, the crowning of Evo Morales is a watershed in Bolivian history, closing the parenthesis of twenty years of representative democracy and of a market economy open to foreign trade and to foreign capital, but it does not represent a break with that history. Morales and the coalition of social movements that make up the Movement toward Socialism (MAS) harked back to the tradition of nationalism and revolutionary labor movements dating from the 1952 Bolivian Revolution, while at the same time incorporating new currents of thought. This revolution has been studied widely both within Bolivia and internationally, and the comparison has frequently been made with the 1910 Mexican Revolution. Many observers have also found similarities with the great populist movements of the last century. Populism here needs to be understood in the Latin American sense, with its recurring invocations of the masses, its ultranationalism, its state-centric focus, its Manichaeism—seeing things in terms of good and evil—and its reliance on caudillos (strongmen). Politics conducted by taking to the streets and expressing general contempt for traditional channels of representative democracy such as parliaments are also part of the legacy of national revolution and of populism.

Morales personally comes out of the labor movement, although one that is sui generis—representing coca-leaf producing peasants. Peasant labor unions are as politicized as those of factory workers were in their time, but their forms of struggle are different. Instead of striking, the peasants block roads to present their demands and make their strength felt. Morales, an opposition leader before assuming power, had led numerous demonstrations, sometimes violent ones, against the governments that he characterized as “neoliberal.”

Electoral results at the end of 2005, when MAS won by an ample majority, surprised some observers because of its strong showing, but such strength should not have been altogether unexpected. At the polls, MAS took advantage of the population’s great discontent, especially among the poorest, with an economic situation marked by the prolonged regional crisis that had begun with the Brazilian devaluation at the end of the last century. The gap between the poor and rich had been worsening since the ‘90s, even if poverty—measured by indicators such as the satisfaction of basic needs—had actually decreased in Bolivia. That gap was the greatest cause of the general discontent. Moreover, traditional political parties were suffering loss of prestige because of their pacts and coalitions, based more on opportunism than on any social policies. There were also many allegations of corruption, although most of these charges have not been proved.

In the 2009 elections, Morales got almost two-thirds of the vote. This election crowned a series of previous electoral triumphs. There is no doubt that the official discourse had found resonance with the voters. Moreover, the economy had gathered steam and inflation, in spite of some short-term outbreaks, had been brought under control. It is also noteworthy that Bolivia had weathered the 2007-2009 international financial crisis well. MAS social policies of giving out small conditional grants were also immensely popular.

Two Revolutions

Just as leaders had done in the 1952 Revolution, Evo Morales has stirred the flames of extreme nationalism, at least in speech. He has strongly opposed transnational businesses that, in his words, loot the nation’s national resources, and he has engaged in a struggle against Bolivian oligarchies allied with foreign capital. Likewise, he proposed an increased involvement of the state in the economy and an economic policy with emphasis on distribution of income and of wealth. As in 1952, the use of symbols also has an important role. Frequently, words and the aggressive discourse go far beyond actual deeds.

A primary goal of the 1952 Revolution was to destroy the established order. MAS also has as its objective the dismantling of the so-called neoliberal state and to lock out neoliberal parties and policies forever. Another leitmotif in the two revolutions is the theme of decolonization, although no one is sure exactly what that means. A principal objective of the MAS government is the repeal of the most important structural reforms of the neoliberal era. Thus, privatizations have reverted to nationalizations; pension and education reforms have been counterreformed, and the legal independence of the Central Bank has been significantly curtailed.

The MAS power strategy is also all-embracing, as was the case in the 1952 Revolution. Not only does the MAS control the legislative branch with ample majorities in both houses, but it also controls almost all the state and municipal governments, as well as the judicial branch. The opposition now has a very reduced participation, mostly symbolic, in Congress. In terms of actual deeds, it is a one-party government. The new constitution’s ambiguity on the possibility of multiple reelections calls into question any changes in power.

Similarities—But Also Differences

Great similarities abound, but there are also great differences between the recent experience and that of the mid-century national revolution. In the first place, the actors are different. While the leaders of the national revolution came from the petty bourgeoisie and from established political parties, the MAS leadership includes more of the indigenous peasant class, and has formed a strange alliance with non-governmental agencies (NGOs), many of them with foreign funding. The NGOs have provided MAS with a platform in the modern international left, as fighters against savage capitalism and consumerism who are in favor of environmental conservation and a more just society, less based on profit and more on solidarity. In addition, one-time leaders of the Communist party and ultra-left parties such as former guerillas from the 60s and 70s have found a home in MAS.

The 1952 Revolution insisted on the assimilation of the indigenous population, a majority of the country, into the national project, while the government of Evo Morales puts the emphasis on the affirmation of ethnic identities. The new constitution, proposed and approved during the MAS government, reflects this definition of Bolivia as a plurinational state, made up of 36 different nations. In keeping with this vision but also stemming from other factors, the new Political Constitution outlines a more decentralized country, with more power for the provincial and municipal governments than under the hypercentralist model inherited from the national revolution.

The MAS discourse, just as that of other populist movements in Latin America, proclaims its strong commitment to the struggle against corruption. This was never part of the discourse of the older revolution. In the black-and-white vision of the world that is also typical of Latin American populism, the people are opposed to the corrupt oligarchy, which is furthermore at the service of foreign interests. MAS calls all governments of the neoliberal era corrupt. The accusation of corruption, sometimes on insignificant or invented grounds, is also a convenient way to get rid of political opposition.

In spite of the anti-neoliberal discourse, the government has maintained low customs tariffs and eliminated import and export quotas, prohibitions and other quantitative restrictions, with just a few exceptions. Its fiscal policy is more cautious than that usually associated with this type of regime; the MAS government has exercised a certain fiscal prudence and has not suffered the fiscal disasters that have been so characteristic of other Latin American populist regimes. The government has also paid attention to controlling inflation; its monetary policy has been quite conventional, even if it has severely restricted the independence of the Central Bank.

Relentless Hostility to Private Investment

What might be characterized as the imprudence of MAS has been felt above all in its nationalizations and other measures that seriously weaken property rights. Even though the new constitution recognizes the right to private property, it nevertheless imposes many restrictions and obligations. The constitution grants priority to state property and to the communitarian forms of production, although the parameters of communitarian property are not very well defined. In passing, it’s worth noting that the constitution is full of this type of imprecision. It is a voluminous text that contemplates a broad array of rights—more precisely, of aspirations—the fulfillment of which is very difficult to verify.

The national revolution ended in economic catastrophe, and that situation had to be contained in 1957 by a program of orthodox stabilization. In contrast, in the five years of MAS government, the country has benefited from an extraordinary economic context, characterized by continued high prices for its hydrocarbon and metal exports. The favorable external circumstances have had direct fiscal implications, which have allowed the government to enjoy fiscal superavits from 2006 to 2010. Even the 2007-2009 international financial crisis did not nick Bolivia’ s fiscal accounts.

In spite of the very favorable general context, which among other things has represented additional income of US$17 billion for the government in the last five years, the growth of the economy has been modest, compared with neighboring countries or even with some years of the neoliberal era. The rate of investment has been low, very much below the average rate for Latin America—especially private investment. Without a doubt, the aggressive anti-business discourse, the nationalizations and the ambiguities of the new Political Constitution have created an adverse climate for investment. It is typical of countries with populist policies that the first area to feel a strain in the economy is investment.

The social policy of this administration has consisted primarily of conditional grants to families with school-age children, to the elderly and to pregnant women or mothers with very small children. These grants, generally helpful, are also often characteristic of neoliberal economies. At the same time, there has been no improvement in the quality of the schools or in state health service.

Sustainability of the Experiment

Looking ahead, one asks whether the experiment of the Evo Morales government is sustainable over time. The low rate of investment and the virtual standstill of the growth of productivity seem to forecast a return to low growth rates. The country has not changed very much either, in spite of the extraordinary favorable international circumstances. The quality of public policies, and in particular the economic policy, suffers with a government that—even though it is democratically elected—does not govern with the conventional procedures of a democracy.

Many Bolivian observers have the impression that the Bolivian economy may have missed a great opportunity to gain momentum. Morales not only had a very favorable international context, but also enjoyed broad domestic and international support. As happened with other experiences in the region and our own in 1952, things seem to go well at the beginning and for a time, but after a longer period, the fault lines appear that lead to the failure of populist experiments. As the saying goes, history repeats itself.

Photo of people gathered around in a circle at a protest.

Ubiquitous protests have their roots in Bolivia’s populist tradition. Photos by Antonio Suarez

Las políticas postneoliberales y la tradición populista

El presidente indígena

By Juan Antonio Morales

Los dos actos de posesión en la presidencia de Bolivia de Evo Morales, el 2006 y el 2009, en el sitio arqueológico de Tiwanacu llamaron poderosamente la atención, no sólo en Bolivia sino también fuera. Esos actos hicieron la delicia de los turistas. No eran solamente actos de inauguración de las presidencias del primer presidente indio de Bolivia sino su coronación como líder espiritual de los indígenas de todas las Américas. Se emplearon rituales, vestuarios y amautas (sacerdotes) en una recreación que hicieron los antropólogos bolivianos de lo que podían haber sido las ceremonias precolombinas y aún preincaicas. Se dijo sarcásticamente que el espectáculo fue digno de “Tintín en el Templo del Sol.”

No cabe duda que la entronización de Evo Morales marcaba un hito en la historia de Bolivia, cerraba el paréntesis de veinte años de democracia representativa y de políticas de apertura de los mercados, pero no marcaba una ruptura. Morales y la coalición de movimientos sociales agrupados en el Movimiento al Socialismo (MAS) se reengancharon a la tradición del nacionalismo y el sindicalismo revolucionario, que provenían de la revolución nacional boliviana de 1952, si bien han incorporado nuevas corrientes de pensamiento. Se ha estudiado profusamente, en Bolivia y fuera de Bolivia, esa revolución y se ha comparado con la revolución mexicana de 1910. Muchos han encontrado también similitudes con los objetivos y las maneras de hacer política de los grandes movimientos populistas del siglo pasado. Se ha de entender populismo en el sentido latinoamericano, con sus muy recurrentes invocaciones al pueblo, su ultranacionalismo, su estatismo, su maniqueísmo y su caudillismo. Es también un legado de la revolución nacional y del populismo, la política en las calles y un desdén por los canales tradicionales de representación política como los parlamentos.

Morales viene personalmente del sindicalismo, aunque de un sindicalismo sui generis, el de campesinos productores de hojas de coca. Los sindicatos campesinos son tan politizados como lo fueran en su tiempo los sindicatos obreros, pero sus métodos de lucha son diferentes. En vez de huelgas usan más bien bloqueos de caminos para introducir sus demandas y hacerse sentir. Morales, como opositor había liderado en los años que precedieron su ascensión al poder, numerosas manifestaciones, a menudo violentas, contra los gobiernos que calificaba de neoliberales.

El resultado electoral de fines de 2005, cuando el MAS ganó con amplia mayoría, sorprendió por su contundencia a los observadores pero no era del todo inesperado. El MAS aprovechó electoralmente el gran descontento de la población, especialmente de los más pobres, con la situación económica, marcada por la prolongación de la crisis regional que comenzó con la devaluación brasileña de fines del siglo pasado. El empeoramiento de la distribución del ingreso de la década de los noventa, aún si la pobreza, medida con indicadores de satisfacción de necesidades básicas, había bajado, fue una causa mayor del malestar popular. Por otra parte, los partidos tradicionales sufrían de un gran desprestigio por sus pactos y coaliciones, basados más bien en oportunismos que en criterios programáticos. Había además muchas alegaciones, generalmente no comprobadas, de corrupción.

En las elecciones de diciembre 2009, Morales obtuvo casi dos tercios de los votos. Esa elección coronaba una serie de triunfos electorales anteriores. No cabe duda que el discurso oficial había calado hondo en el electorado. Además la economía había tomado impulso y la inflación, a pesar de algunos rebrotes de corta duración, se mantenía bajo control. Es de hacer notar también que Bolivia había sorteado bien los embates de la crisis financiera internacional del 2007-2009. La política social del MAS de transferencias condicionadas de dinero era inmensamente popular.

Dos Revoluciones

Por lo menos en el discurso Evo Morales hace flamear de nuevo, como en la revolución de 1952, el nacionalismo extremo, la oposición frontal a las empresas transnacionales que según él saquean los recursos naturales de las naciones y la lucha sin cuartel contra las oligarquías nacionales aliadas al capital extranjero. Asimismo propone una participación creciente del estado en la economía y una política económica con énfasis en la distribución del ingreso y de la riqueza. Se convoca permanentemente al pueblo y se toman decisiones en su nombre. La simbología tenía un papel importante para los protagonistas de la revolución nacional y lo tiene también para el MAS. Frecuentemente las palabras y la agresividad del discurso van mucho más allá de los hechos.

Un objetivo central de la revolución nacional era destruir el anterior orden existente. El MAS tiene también como objetivo central desmantelar lo que llama el estado neoliberal y poner candados para que los partidos y las políticas neoliberales no retornen nunca más. Un leitmotif es también la descolonización, aunque nadie sabe muy bien en qué consiste. Un punto principal del programa de gobierno del MAS es la derogación de las reformas estructurales más importantes de la era neoliberal, aunque no de todas. Es así que se han revertido las privatizaciones/ capitalizaciones, se ha contra—reformado la reforma de pensiones y la reforma educativa, y se ha recortado significativamente la independencia legal del Banco Central.

La estrategia de poder del MAS es también envolvente, como lo fuera la de la revolución nacional. No sólo controla el poder legislativo, con amplias mayorías en las dos cámaras sino que controla también casi todos los gobiernos departamentales y municipales, así como el poder judicial. La oposición tiene una muy reducida participación, meramente testimonial, en el congreso. En los hechos se tiene un gobierno de partido único. La alternancia en el gobierno está también cuestionada por las posibilidades de múltiples reelecciones contempladas en la nueva constitución política del estado.

Similitudes pero También Diferencias

Esas son las grandes similitudes pero también hay grandes diferencias entre la experiencia reciente y los años de la revolución nacional. En primer lugar los actores son diferentes. Mientras que los líderes de la revolución nacional provenían de la pequeña burguesía y de partidos políticos establecidos, el liderazgo del MAS es más campesino, en extraña alianza con organizaciones no gubernamentales (ONGs), muchas de ellas con financiamiento foráneo. Las ONGs le han provisto al MAS una plataforma con temas de la izquierda internacional moderna, como lucha contra el capitalismo salvaje, contra el consumerismo, por la preservación del medioambiente y por una sociedad más justa, menos basada en el lucro y más en la solidaridad. También antiguos dirigentes del partido comunista y de partidos de la ultraizquierda así como ex-guerrilleros de los años sesenta y setenta han encontrado cobijo en el MAS.

La revolución nacional insistía en la asimilación de las poblaciones indígenas, por otra parte mayoritarias en el país, en un proyecto nacional, mientras que el gobierno de Evo Morales pone el acento más bien en las identidades étnicas. La nueva constitución, propuesta y aprobada durante el gobierno del MAS, refleja muy bien esta posición de definir a Bolivia como un estado plurinacional, constituido por treinta y seis naciones diferentes. En correspondencia con lo anterior, aunque también nutriéndose de vertientes diferentes, la nueva Constitución Política prevé un país más descentralizado, con más poder para los gobiernos departamentales y municipales que el que tenían bajo el modelo híper-centralista heredado de la revolución nacional.

El discurso del MAS, en coincidencia con otros movimientos populistas de América Latina, pero no en la oratoria de la revolución nacional boliviana, proclama su fuerte compromiso de lucha contra la corrupción. En su visión maniquea, que es también típica de los populismos latinoamericanos, oponen el pueblo a las oligarquías corruptas, que están además al servicio de intereses extra-nacionales. El MAS califica de corruptos a todos los gobiernos de la era neoliberal. La acusación de corrupción, a veces por causas baladíes o inventadas, le ha sido conveniente para deshacerse de la oposición política.

A pesar del discurso anti-neoliberal se han mantenido tanto la política de aranceles bajos como la eliminación de cuotas, prohibiciones y otras restricciones cuantitativas a las importaciones y a las exportaciones, salvo algunas excepciones. La política fiscal es algo menos dispendiosa que la que solía ser la norma para el tipo de regímenes como el actual. EL MAS ha ejercitado una cierta prudencia fiscal y no se han sufrido los desastres fiscales que eran tan característicos de otras experiencias populistas latinoamericanas. También el gobierno le ha prestado atención al control de la inflación y la política monetaria ha sido bastante convencional, aún si ha recortado muy fuertemente la independencia del banco central.

La Inefable Hostilidad a la Inversión Privada

La temeridad del MAS se ha presentado sobre todo en sus nacionalizaciones y otras medidas que debilitan significativamente los derechos de propiedad. Si bien la nueva constitución reconoce el derecho a la propiedad privada, le pone empero una gran cantidad de servidumbres y limitaciones. Por otra parte, otorga primacía a la propiedad estatal y a las formas comunitarias de producción, aunque los alcances de propiedad comunitaria no están bien precisados. De paso hay que señalar que la constitución está llena de imprecisiones. Es un texto voluminoso que contempla un amplio espectro de derechos, más bien de aspiraciones, cuyo cumplimiento es de difícil verificación.

La revolución nacional terminó en una catástrofe económica, que tuvo que ser contenida en 1957 con un programa de estabilización muy ortodoxo. En cambio, en los cinco años de gobierno del MAS, el país se ha beneficiado de un extraordinario contexto económico, caracterizado por precios sostenidamente altos para sus exportaciones de hidrocarburos y de metales. El favorable contexto externo ha tenido implicaciones fiscales directas, que han hecho que el gobierno tenga superávit fiscales todos los años del 2006 al 2010. Aún la crisis financiera internacional de 2007-2009 no hizo mella en las cuentas fiscales.

A pesar del contexto general muy favorable, que ha representado entre otros aspectos un ingreso adicional de 17 mil millones de dólares para el gobierno en los últimos cinco años, el crecimiento de la economía ha sido modesto, comparado con el de los países vecinos o aún con algunos años de la era neoliberal. Las tasas de inversión han sido bajas, muy por debajo del promedio latinoamericano. Las tasas de inversión privada han sido especialmente bajas. No cabe duda que el agresivo discurso anti-empresarial, las nacionalizaciones y las ambigüedades de la nueva Constitución Política con relación a los derechos de propiedad han creado un clima adverso para la inversión. Es típico de los países con políticas populistas que la variable que primero se resiente sea la inversión.

La política social ha consistido esencialmente en la otorgación de transferencias condicionadas a las familias con niños en edad escolar, a los ancianos y a las mujeres gestantes o con niños de corta edad. Estas transferencias van en la dirección correcta y se inscriben más bien en políticas neoliberales. En cambio, casi no ha habido mejoría en la calidad de las escuelas ni en la atención de los servicios estatales de salud.

La Sostenibilidad Del Experimento

Mirando hacia delante se puede hacer la pregunta de cuán sostenible en el tiempo es el experimento del gobierno de Evo Morales. La baja inversión y el casi nulo crecimiento de la productividad hacen pensar que se regresará a las bajas tasas de crecimiento. Tampoco el país habrá cambiado mucho, a pesar del extraordinariamente favorable contexto internacional. La calidad de las políticas públicas y especialmente de las políticas económicas, sufre con un gobierno, que si bien ha sido elegido democráticamente, no gobierna con los cánones convencionales de una democracia.Muchos observadores bolivianos tienen la impresión de que se ha desaprovechado una gran ocasión para darle impulso a la economía boliviana. Morales no sólo contó con un contexto internacional que le sonreía sino que gozaba de amplios apoyos internos e internacionales. Como ha pasado con otras experiencias de la región y la nuestra de 1952, las cosas parecen ir bien al principio y por un tiempo, pero a un poco más largo plazo aparecen las fisuras que llevan al fracaso a los ensayos populistas. La historia se repite.

Fall 2011Volume XI, Number 1
Juan Antonio Morales is professor of economics at the Catholic University of Bolivia. He served as president of the Central Bank of Bolivia for more than ten years, until May 2006. He has lectured, as visiting professor, in universities in Latin America, the United States and Europe and he has written extensively on the economic development of Bolivia and other countries.
Juan Antonio Morales es profesor de economía en la Universidad Católica de Bolivia. Se desempeñó como presidente del Banco Central de Bolivia por más de diez años, hasta mayo de 2006. Ha dado conferencias, como profesor visitante en universidades de América Latina, los Estados Unidos y Europa, y ha escrito extensamente sobre el desarrollo económico de Bolivia y otros países.

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