Clear Principles and Tangible Realities
Costa Rican Foreign Policy
On March 27, 2014, as Costa Rican Ambassador to the United Nations, I mounted the podium of the General Assembly with a clear mission: to express my country’s repudiation of the Russian annexation of Crimea, consolidated nine days earlier by Vladimir Putin through an illegal referendum with unbelievable results.
Costa Rica was the only Latin American country to cosponsor and defend the resolution condemning the act. We could have remained silent and limited ourselves to voting. If we did not have a tangible interest in the matter, why challenge Russia in such a direct manner?
The answer was clear to our Foreign Ministry and to me. I emphasized the point at the beginning of my remarks. We supported the resolution of censure because of its particular relevance “for those States that, due to their small size and limited resources, can only rely on international law to protect our sovereignty, defend our integrity, strengthen our security and consolidate our peace.”
Costa Rica, of course, is part of this group; moreover, it abolished its armed forces in Constitution of 1949 and is in a particularly unstable and vulnerable region.
In these conditions, to articulate an active foreign policy, one which is consistent and with strong national roots, has been a wise decision. Very far from abstract idealism, it has served as leverage to promote national interests, while, at the same time, acting as a good global citizen.
Nicaraguan coffee harvesters
Nowadays, Costa Rica faces many particular challenges, in particular the incendiary situation in Central America and growing crime at home. But it also confronts universal challenges like global warming, pressure on biodiversity, vulnerability of the oceans and alterations in supply chains, expansion of organized crime, massive migrations and risks of pandemics. At the same time, generalized uncertainty is increasing about armed conflicts, shifting geopolitics and renewed tensions between the great powers.
The Project Art on Wheels resulted in a mural made by Nicaragua coffee harvesters in Monteverde, Costa Rica, of their hometown of the island of Omatepe. Art teacher Pamela Villalobos helped the Nicaraguans to design and créate the mural, which served to help the harvesters to value their home community, and at the same time to make Costa Ricans aware about the culture of those who cross the border every year to better their economic situation. Photo courtesy of Guillermo Vargas Leiton
These challenges, situational and structural, demand from every country vigorous external action and a rethinking of priorities, management models and allocation of funding.
The advance of Costa Rica’s foreign policy stance has not been linear nor the product of a great master plan, but organic, and it has evolved until becoming state policy.
In its progressive construction, different governments have given diverse emphasis, priorities or setbacks. But despite these nuances, the bases of foreign policy are clear and firm. Three great motors move it along: a group of pillars or consensual strategic axes, increasing universalization and activism that is both bilateral and multilateral.
These traditional strategic axes are five:
- Defense and promotion of democracy, sovereignty and territorial integrity.
- Respect for freedom and human rights.
- Promotion of peace, disarmament and security.
- Strengthening of international law and multilateralism.
- Promotion of sustainable development and a robust environmental agenda.
Sustainable development is an important priority. Photo by Jose Díaz, Instagram@josediaz2491
As I explained in my book Costa Rica global, these principles are deeply rooted in institutions, practices and national values.
A sixth pillar, most recently developed, is the insertion of the country into the flows of commerce and international investment, a result of the process of economic opening promoted since the 1990s.
Dos Pinos Factory: A sixth pillar, most recently developed, is the insertion of the country into the flows of commerce and international investment. Photo by Photo by Jose Díaz, Instagram @josediaz2491
The increasing universalization of our foreign projection began in the 1970s with a great impulse to widening bilateral relations. But of even more importance has been the incorporation and participation in multilateral forums, the signing of a great number of free trade agreements and fluid interaction with non-governmental organizations (NGOs).
The incorporation of Costa Rica as the 38th member of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), in May 2021, is its most recent milestone. It’s directly linked to the country’s commercial agenda and promotes better practices in the public sector.
The universalization advanced hand-in-hand with activism. For Costa Rica, it’s key to promote and participate with dynamism in an international system based on rules and with robust multilateral organizations.
This approach responds not only to good intentions, but to a sense of reality about our strengths and weakness, and also about the importance of international law.
An example: in October 2010, the Nicaraguan government of Daniel Ortega occupied part of our national territory. It set off a large-scale crisis for our country. It could have led to an open conflict with serious consequences; nevertheless, the way in we articulate the principles and mechanisms of international law and, in particular, the action of the International Court of Justice, led to a victory without violence. It was a clear example of values put to the service of justified interests.
With like-minded countries, Costa Rica has promoted initiatives with some impact such as the Arms Trade Treaty or the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons—clear examples of these values.
The clear pillars, universalization and activism have taken hold thanks to the country’s political stability, a diplomatic capacity that—although with doubtless shortcomings—exceeds in results its disposable material resources, and Costa Rica, for the most part, practices at home what it preaches beyond its borders. Its discourse has a tangible basis and a clear symbolic profile. This makes it more plausible, efficient and practical.
All this has transformed the country into a respected actor in the international context, particularly among democracies; it has reinforced its soft power and has given it reasonable influence in terms of global transcendence.
At the present time, the relations of Costa Rica with the United States, particularly in the areas of commerce and security, have acquired a higher profile.
The process of incorporation into international trade, which has made Costa Rica an attractive country for foreign investment, particularly from the United States, has received great impetus from the Biden administration’s friendshoring or nearshoring policy through the law known as the Chips Act. Under the Chips Act, Costa Rica was the first country qualified as a safe place to invest in the production of microprocessors, and initiatives are already underway.
The United States and Costa Rica have also cooperated closely in the areas of drug trafficking and cybersecurity. Southern Command General Laura Richardson has visited the country three times since February 2023, each time meeting with President Chaves. In August 2023, after one of those meetings, a decree went into effect to ban the Chinese company Huawei from providing 5G technology in Costa Rica. This decree is currently facing challenges in the courts.
Southcom Commander Laura Richardson visits Costa Rica. Photo courtesy of Southcom
What I’ve related thus far is only a small portion of our foreign policy. Its agenda, however, is much broader and challenging.
The architecture and functioning of the international system of liberal orientation, key for Costa Rica, faces renewed political, economic, social and environmental challenges and tensions. Those facing Central America are particularly critical.
Up until now, Costa Rican foreign policy has been lagging in these areas. Indeed, certain rollback can be observed, above all in one of the most outstanding and recognized pillars of our efforts and global leadership: the pairing of environment and sustainable development.
In spite of which, in December 2022, the UN General Assembly designated Costa Rica and France to lead its third Conference on Oceans in 2025 (an undoubtable achievement), the country’s environmental credentials have deteriorated.
In February 2023, the legislative assembly decided to table the Regional Agreement on Access to Information,Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean (Escazú Agreement).
In March 2023, a government agency began a “study” about the impact of fish trawling, which means the reactivation of fishing on an industrial scale for at least two years.
A project for the restructuring of the Ministry of Environment and Energy, if approved, would weaken cases of technical and social consultations and would concentrate power in the Minister.
At the November 2022 World Wildlife Conference, in contrast with its previous leadership, the Costa Rican delegation abstained from voting on a motion to protect six species of guitarfish (rays) from indiscriminate capture.
In April 2023, a group of environmental organizations, headed up by International Marine Watch, denounced the Costa Rica to the U.S. National Marine Fisheries Service for violations of international fishing standards.
In February 2024, the MarViva Foundation, critical of trawling, charged that two government agencies were asking for its exclusion from a consortium of organizations that will create an environmental initiative with German cooperation funds.
Beyond environmental themes, we need to take into account other developments:
- In August 2023, the Constitutional Chamber of the Supreme Court ruled a decree signed by President Chaves that prohibited refugees from leaving the country. Previously, the High Commissioner of the UN Refugee Agency (UNHCR) had pointed out five possible violations of international norms in the decree’s text.
- The possible revision of technical norms for the application of interuptions of pregnancy when the mother’s life is at risk, announced in March 2023, has caused concern among sectors of Costa Rican civil society and the UN Committee for the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW).
- The president’s criticism of other branches of government, his confrontational language and his pressuring, legal persecution and systematic verbal attacks against media that do not share his views, has awakened disquiet about the country’s traditional democratic health.
It’s necessary to put an end to these elements of deterioration, but it is not sufficient for effective foreign policy actions. In the face of old and new data and possible opportunities, the government needs to take much initiative. Eight are particularly important:
- Continue to adhere to the traditional pillars of foreign policy.
- Promote national policies that, in addition to benefiting the Costa Rican, support and lend credibility to these pillars.
- Develop a clear sense of external priorities and the cost-benefit of their promotion.
- Without neglecting the diversification of external relations, in which China plays a role, prioritize our strategic allies and partners. In addition to the United States, these include the European Union, Latin American democracies, Canada, Japan and Korea.
- Strengthen existing alliances, particularly those that combine values and interests, with both governments and like-minded non-governmental organizations.
- Reform the Foreign Ministry to make it a more dynamic, strategic, efficient and flexible institution.
- Create agile and practical ways to coordinate among the Ministry of Foreign Affairs and the Ministries of Foreign Trade, Environment and Energy and Planning.
- Strengthen multilateral diplomacy and align it with bilateral diplomacy as instruments with which to proactively influence the maintenance, and hopefully improvement, of a liberal international order.
Nine years after the UN General Assembly that condemned the annexation of Crimea, Putin ordered the invasion of the Ukraine. It was the most crude and direct violation of the UN Charter since its existence and sparked the worst armed conflict in Europe since World War II.
Just as in that March 27, 2014 session, distance greatly tempers any direct effect on Costa Rica and Latin America in general. But just like then, the violation of international law underscores the need for small countries to do everything in their power protect it.
A foreign policy based on principles, but conscious of circumstantial realities, is a good formula with which to promote the task. Because of this, the bastions upon which Costa Rica projects itself to the world remain in force. What is needed are deep adjustments to promote these pillars with greater efficiency and better results.
Eduardo Ulibarri is a journalist, academic and diplomat. He was the editor of the newspaper La Nación, of Costa Rica between 1982 and 2023 and ambassador to the United Nations from 2010 to 2014. He was a 1988 Nieman Fellow at Harvard.
Principios claros y realidades tangibles
Los rasgos de la política exterior costarricense
Por Eduardo Ulibarri
El 27 de marzo de 2014, como embajador de Costa Rica ante las Naciones Unidas, subí al podio de su Asamblea General con una clara misión: expresar el rechazo de mi país a la anexión rusa de Crimea, consolidada nueve días antes por Vladimir Putin tras un referendo ilegal con resultado inverosímil.
Costa Rica fue el único país latinoamericano en copatrocinar y defender la resolución que condenaba el acto. Habríamos podido permanecer callados y limitarnos a votar. Si no teníamos interés directo en el tema, ¿por qué desafiar a Rusia de manera directa?
La respuesta no admitía dudas para nuestra Cancillería; tampoco para mí. La destaqué al comienzo de mis palabras. Apoyábamos la resolución de censura por su particular relevancia “para los Estados que, por pequeñez y limitados recursos, solo contamos con la vigencia del derecho internacional para proteger nuestra soberanía, defender nuestra integridad, reforzar nuestra seguridad y consolidar nuestra paz”.
Costa Rica, por supuesto, es parte de ese grupo; además, su Constitución de 1949 abolió las fuerzas armadas, y el país se encuentra en una región del hemisferio particularmente inestable y vulnerable.
En estas condiciones, articular una proyección exterior activa, consistente y asentada en principios de fuerte arraigo nacional, ha sido una decisión acertada. Está muy lejos del idealismo abstracto; más bien, ha servido como palanca para impulsar los intereses nacionales mientras, a la vez, el país actúa como un buen ciudadano global.
Cosechadores de café de Nicaragua
En este momento, Costa Rica enfrenta muchos desafíos particulares, en especial la candente situación en Centro América y una creciente delincuencia. A ellos se agregan retos universales como el calentamiento global, la presión sobre la biodiversidad, la vulnerabilidad de los océanos, las migraciones masivas, las alteraciones en las cadenas de suministros, la expansión de la delincuencia organizada y los riesgos de pandemias. A la vez, crece la incertidumbre generada por los reacomodos geopolíticos, las renovadas tensiones entre grandes potencias y los conflictos armados.
Arte sobre Ruedas es un proyecto local de arte comunitaria en Monteverde, Costa Rica. Pamela Villalobos, fundadora y maestra de arte fue quien dio la capacitación a los recolectores, para que ellos mismos diseñaran y crearan el mural. Con este proyecto se pretende que los recolectores refuercen la valoración de su comunidad de origen, a la vez que ayuda a nosotros los costarricenses a ser más sensibles de la cultura de las personas que todos los años cruzan la frontera entre Nicaragua y Costa Rica con el propósito de mejorar su economía. Fotografía cortesía de Guillermo Vargas Leiton
Estos desafíos, coyunturales y estructurales, exigen de todos los países—especialmente los pequeños como Costa Rica— una acción externa vigorosa y un replanteamiento de prioridades, modelos de gestión y asignación de recursos.
El avance de la política exterior no ha sido lineal, ni producto de un gran plan maestro, sino orgánico, y se ha decantado hasta conformar una política de Estado.
En su construcción progresiva, distintos gobiernos han aportado énfasis, prioridades o retrocesos diversos. Pero, a pesar de esos ajustes, los fundamentos de la política exterior son claros y firmes. La impulsan tres grandes motores: un conjunto de pilares o ejes estratégicos consensuales, una creciente universalización y un activismo con dimensiones tanto bilaterales como multilaterales.
Sus ejes estratégicos tradicionales son cinco:
- La defensa e impulso de la democracia, la soberanía y la integridad territorial.
- El respeto a la libertad y los derechos humanos.
- La promoción de la paz, el desarme y la seguridad.
- El fortalecimiento del derecho internacional y el multilateralismo.
- La promoción del desarrollo sostenible y una agenda ambiental robusta.
Desarrollo sostenible es una meta importante. Foto de Jose Díaz, Instagram@josediaz2491
Tal como explico en mi libro Costa Rica global, están arraigados en instituciones, prácticas y valores nacionales.
Un sexto pilar, de desarrollo más reciente, es la inserción del país en los flujos de comercio e inversión internacionales, resultado del proceso de apertura económica impulsado a partir de la década de 1990.
Planta Dos Pinos: Un sexto pilar, desarrollado más recientemente, es la inserción del país a los flujos de comercio e inversión internacional. Foto por Foto de José Díaz, Instagram @josediaz2491
La creciente universalización de nuestra proyección externa comenzó en la década de 1970, cuando se dio un gran impulso a la ampliación de las relaciones bilaterales. Pero de mayor importancia ha sido la incorporación y participación en foros multilaterales, la suscripción de una gran cantidad de tratados de libre comercio y las fluidas interacciones con organizaciones no gubernamentales.
La incorporación como el miembro 38 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en mayo de 2021, es el más reciente hito en universalización. Se vincula directamente con la agenda comercial del país y promueve mejores prácticas en el sector público.
La universalización ha avanzado de la mano del activismo. Para Costa Rica es clave impulsar y participar con dinamismo en un sistema internacional basado en reglas y con organizaciones multilaterales robustas.
Este abordaje no responde solo a buenas intenciones, sino a un sentido de realidad sobre nuestras debilidades y fortalezas; también, sobre la importancia del derecho internacional.
Un ejemplo: en octubre de 2010, el gobierno nicaragüense de Daniel Ortega ocupó una porción del territorio nacional. Se desató una crisis de grandes proporciones para el país. Pudo derivar en un conflicto armado; sin embargo, la forma en que articulamos los principios y mecanismos del derecho internacional y, particularmente, la acción de la Corte Internacional de Justicia, trajo un triunfo sin violencia. Fue un claro ejemplo de valores puestos al servicio de justificados intereses.
El liderazgo compartido con países afines para impulsar iniciativas de algo impacto, como el Tratado sobre Comercio de Armas o el Tratado sobre la Prohibición de Armas Nucleares, se inscribe en esta tendencia.
Los pilares claros, la universalización y el activismo se han asentado gracias a la estabilidad política del país, a una capacidad diplomática que—aunque con indudables falencias—excede en resultados los recursos materiales disponibles, y a una considerable correspondencia entre lo que Costa Rica impulsa en el mundo y lo que practica dentro de sus fronteras. Su prédica tiene fundamentos tangibles y un claro perfil simbólico. Esto la hace más verosímil, eficaz y práctica.
Todo lo anterior ha convertido al país en un actor respetado en el contexto internacional, particularmente entre las democracias, ha reforzado su poder inmaterial o virtual (soft power, según el término más utilizado) y le ha otorgado una razonable influencia en temas de trascendencia global.
En la actualidad, las relaciones de Costa Rica con Estados Unidos, particularmente en comercio y seguridad, han adquirido gran protagonismo.
El proceso de incorporación al comercio internacional, que de Costa Rica un país atractivo para la inversión extranjera, en particular estadounidense, ha recibido gran impulso por la política de friendshoring o nearshoring del gobierno de Joe Biden y la ley conocida como Chips Act. Bajo ella, Costa Rica fue el primer país calificado como lugar seguro para invertir en la producción de microprocesadores, y ya se están concretando iniciativas en ese sentido.
La cooperación con Estados Unidos también ha sido estrecha en narcotráfico y ciberseguridad. La general Laura Richardson, comandante de su Comando Sur, ha visitado el país en tres ocasiones desde febrero de 2023, y en todas se ha reunido con el presidente Chaves. En agosto de 2023, tras una de esos encuentros, entró en vigencia un decreto que impedirá a la compañía china Huawei ser proveedor de tecnología 5G en Costa Rica. En este momento enfrenta cuestionamientos en los tribunales.
La comandante del Comando Sur Laura Richardson visita Costa Rica. Foto cortesía de Southcom
Lo anterior es apenas una parte de nuestra política exterior. Su agenda, sin embargo, es mucho más amplia y desafiante.
La arquitectura y el funcionamiento del sistema internacional de orientación liberal, clave para Costa Rica, enfrenta renovados tensiones y desafíos, políticos, económicos, sociales, ambientales. Los que padece la democracia en Centroamérica son particularmente agudos.
Hasta ahora, la política exterior costarricense padece de rezagos en estas tareas. Incluso, se pueden identificar retrocesos, sobre todo en uno de los pilares más destacados y reconocidos de nuestro desempeño y liderazgo global: el binomio ambiente – desarrollo sostenible.
A pesar de que, en diciembre de 2022, la Asamblea General de la ONU designó a Costa Rica y Francia para liderar su tercera Conferencia sobre Océanos en 2025 (un indudable logro), las credenciales ambientales del país se han deteriorado.
En febrero de 2023, la Asamblea Legislativa decidió archivar el “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe,” (Acuerdo de Escazú).
En marzo de 2023, una agencia gubernamental puso en marcha un “estudio” sobre el impacto de la pesca de arrastre, que implicó reactivarla a escala industrial por, al menos, dos años.
Un proyecto para la reestructuración del Ministerio de Ambiente y Energía, de aprobarse, debilitaría instancias de consulta técnica y social, y concentraría poder en su Ministro.
En la Conferencia Mundial sobre Vida Silvestre, celebrada en noviembre de 2022, contrario a su liderazgo previo, la delegación nacional se abstuvo de votar una moción para proteger seis especies de peces guitarra (rayas) de la captura indiscriminada.
En abril de 2023, una coalición de organizaciones ambientalistas, lideradas por International Marine Watch, denunció al país ante el Servicio Nacional de Pesca Marina de Estados Unidos por violaciones a los estándares internacionales de pesca.
En febrero de 2024, la fundación MarViva, crítica de la pesca de arrastre, denunció que dos agencias gubernamentales exigieron excluirla de un consorcio de organizaciones que desarrollará, con fondos de la cooperación alemana, una iniciativa ambiental.
Más allá de los temas ambientales, debe tomarse en cuenta lo siguiente:
- En agosto de 2023, La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional la prohibición de abandonar el país que impuso a los refugiados un decreto firmado por el presidente Chaves. Antes, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), había señalado cinco posibles incumplimientos de normas internacionales por parte del texto.
- La posible revisión de la norma técnica para la aplicación de la interrupción del embarazo por amenazas a la vida de las madres, anunciada por el gobierno en marzo de 2023, ha generado inquietud entre sectores de la sociedad civil costarricense y en el Comité de la ONU para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW).
- Las críticas del Presidente de la República a otros poderes del Estado, su lenguaje confrontativo y sus presiones, persecución legal y ataques verbales sistemáticos contra medios de comunicación no afines, han despertado inquietudes sobre la tradicional salud democrática del país.
Frenar estos factores de deterioro es necesario, pero no suficiente para una acción externa eficaz. Ante los retos de antigua y nueva data y las oportunidades posibles, son muchas las iniciativas que debería tomar el gobierno. Ocho tienen particular importancia:
- Mantener el apego a los pilares de la política exterior.
- Impulsar las políticas nacionales que, además de favorecer a la población, den sustento y credibilidad a esos pilares.
- Desarrollar un claro sentido de las prioridades externas y del costo-beneficio de su impulso.
- Sin descuidar la diversificación de las relaciones externas, de las cuales China es parte, dar particular énfasis a aquellas con los aliados y socios estratégicos. Además de Estados Unidos, estos incluyen la Unión Europea, las democracias latinoamericanas, Canadá, Japón y Corea.
- Fortalecer las alianzas existentes, sobre todo las que combinan valores e intereses, tanto con gobiernos como con organizaciones no gubernamentales afines.
- Reformar la Cancillería, para convertirla en una institución más dinámica, estratégica, eficaz y flexible.
- Crear mecanismos de coordinación ágiles y prácticos entre la Cancillería y los ministerios de Comercio Exterior, Ambiente y Energía y Planificación.
- Potenciar la diplomacia multilateral y alinearla con la bilateral como mecanismos para incidir proactivamente en el mantenimiento, y ojalá perfeccionamiento, de un orden internacional liberal.
Nueve años después de la sesión de la Asamblea General de la ONU que condenó la anexión de Crimea, Putin ordenó la invasión de Ucrania. Fue la violación más burda y directa de la Carta de las Naciones Unidas desde su existencia, y desató el peor conflicto armado europeo desde la Segunda Guerra Mundial.
Como en esa sesión del 27 de marzo de 2014, la distancia atempera al extremo cualquier efecto directo sobre Costa Rica y Latinoamérica en general. Pero también como entonces, la violación del derecho internacional reitera la necesidad de que los países pequeños hagan lo posible por protegerlo.
Una política exterior basada en principios, pero consciente de las realidades circundantes, es una buena fórmula para impulsar la tarea. Por esto, los bastiones en que se asienta la proyección de Costa Rica hacia el mundo mantienen su vigencia. Lo que falta son ajustes profundos para impulsarlos con mayor eficacia y mejores resultados.
Eduardo Ulibarri es periodista, académico y diplomático. Fue director del periódico La Nación, de Costa Rica entre 1982 y 2023 y embajador ante las Naciones Unidas de 2010 a 2014. Fue Nieman Fellow en Harvard en 1988.
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