Colombia

A Failing State?

by and | May 8, 2003

Life goes on: “My Little Love.” Photo by Jorge Mario Múnera.

Is Colombia’s state a “failing state”? Does Colombia run the risk of a state collapse? This Latin American nation has worried the international community for several years. One of the worse humanitarian catastrophes in the world, Colombia averages more than 25,000 murders yearly. Two million refugees have fled from their homes; thousands of acres of forest have been destroyed to plant coca, marijuana or poppies; massacres are permanently perpetrated either by delirious extreme left wing groups or by criminal groups of the extreme right.

The so-called “failing states” have become one of the central concerns in the new post-cold-war international agenda. Increasing and alarming cases of collapsed states have occurred in different parts of the world: Lebanon, Afghanistan, Yugoslavia, Sierra Leone, Angola, Sudan or Somalia. Colombia has not been left outside of this debate. Some authors argue that Colombia is a palpable example of a “state in the brink of failure.” Others, with an apocalyptic viewpoint, have come to affirm that the country is ad portas of an imminent collapse, because of a threat of secession of territorial sections between the country’s southern region supposedly controlled by the guerrillas, the north apparently dominated by extreme right paramilitary groups, and the center under the control of the current state.

The international community’s growing interest in the instability of some states come from different sources. In the first place, there is a clear connection with humanitarian issues: cases of state precariousness are generally accompanied by multiple humanitarian disasters (massacres, forced displacement of population, massive violations of human rights, etc.). Second, the interest on state collapse is linked with a concern for global safety: In a highly interconnected and inter-independent world, the inability of a state to guarantee a minimum of order and security inside its frontiers has an immediate regional and even a world impact. In the words of Robert Rotberg, Director of the Program on Intrastate Conflict at Harvard University, “state failure threatens global stability because national governments have become the primary building blocks of order. International security relies on states to protect against chaos at home and limit the cancerous spread of anarchy beyond their borders and throughout the world” (Foreign Affairs, 2002, No. 4, p. 130). Thirdly, after September 11, 2001, the ease with which international terrorist networks may take shelter in countries that suffer deep internal disorders, as has happened in Afghanistan or Sudan has become painfully evident. In Colombia, three experts in explosives from the Irish Republican Army (IRA) are on trial for their ties to the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC).

COLOMBIA: “THE PARTIAL COLLAPSE OF THE STATE”

How can a “failing state” be distinguished from a “collapsed state”? Rotberg argues that collapsed states “are rare and an extreme version of a failed states are typified by an absence of authority. Indeed, a collapsed state is a shell of a polity” (idem., p. 133). The emblematic model of a “collapsed state” is Somalia where even the last traces of a central government have disappeared. On the contrary, failing states still have a certain level of “stateness”, but in the midst of an increasing deterioration of their capacity to guarantee a minimum of order and security, that usually does not go further than the main urban centers.

Are these notions adequate for understanding the Colombian case? Many of Colombia’s characteristics in the present situation are similar to those featured by collapsing states (see State Collapse and Early Response): for example, the brutal displacement of peasants from rural zones to urban centers or the existence of powerful paramilitary groups. However from our perspective, it is quite difficult that a state collapse will take place in Colombia in the same way it has occurred in other countries. This basically is due to two factors: on the one hand, different from most African countries and many Asian nations, formed like “arbitrary units” after de-colonization, Colombia, like the rest of Latin America, has a long history of construction of a national state. Colombia, like most of the Andean region, may be faced with a “weak state” but in no way a “shadow state”.

In addition, the phenomenon of collapsed states is strongly related to conflicts that involve diverse ethnic, religious, national or linguistic identities, like in Sri Lanka or Kosovo. Colombia is, ethnically speaking, one of the region’s most homogeneous countries: it is a mestizo country with a Catholic majority, with an indisputable predominance of Spanish and without any regionalist centrifugal tendencies. On the other hand, far from being a polarized nation divided by ideological reasons, the immense Colombian majority rejects the violent actors. The guerrilla groups and the paramilitary organizations count with a minimal support: less than 2% of the population, according to recent opinion polls.

From a historical and comparative perspective, the Colombian state has always been small, poor and weak. The historical roots of this weakness can be summarized in a few lines. In the first place, it is related with a vast territory crossed by a very complex geography, one of the world’s most difficult, which has given origin to a multiplicity of markets and disperse populations. According to the “fragmentation index of population” of the Inter American Development Bank (IDB) Colombia occupies the 3rd place in a list of 155 countries.

On the other hand, only during the first decades of the 20th century Colombia did achieve the stabilization of a export commodity linking it with in the world market (coffee), which gave origin to a late industrialization process, yielding a precarious base of resources for the State. Finally, it is important to stress that in Colombia the strategic resource, coffee, was in private hands thus generating a small income to the central State. Former Colombian President Alfonso Lopez Michelsen’s prologue to English historian Malcolm Deas’ book Del poder y la gramática, y otros ensayos sobre historia, política y literatura colombianas (Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1993 p. 14): “beginning with these numbers, the destiny of Colombians is better understood. Unflagging fighters, full time workers in the most adverse circumstances, they have managed to survive without winning any lottery, with no frontier with the U.S. like Mexico has, or oil like Venezuela, or Cuba’s tourism (in its time), or the grains and cattle like Argentina and Uruguay, or Brazil’s large extension of territory. It all conspired against the survival of the Colombian State, which only from 1975 began to perceive its own income different from tax revenue, from State coal, the surplus of official oil for export and the Cerromatoso nickel. Deas correctly points out that for decades the only inheritance the Colombian State had, were the salt mines. Getting its own income, something Colombia never had, has been the great transformation in the last 20 years of the 20th century.”

The weak Colombian institutions were deeply challenged on two occasions during the 20th century; in both cases, the country suffered a “partial collapse of the State” (Paul Oquist). In other words, some state institutions maintained their solidity, while others broke down. The first partial collapse occurred in the middle of the 20th century, when Colombia suffered the last of the bi-partisan civil wars during the tragic period known as “La Violencia”. At the end of the 80s a similar situation occurred as a consequence of the so-called “double war,” the combination of the war against the narco-terrorism of the drug cartels and the war against the insurgents. The weak and precarious Colombian state faced challenges and demands that went beyond its capacity. Deep “geological fissures”, were revealed, particularly in key institutions in charge of justice and security.

The expressions of this “partial collapse of the state” became evident in the late 1980s. Its most visible face has been the growth of criminal statistics. At the beginning of the 1990s, Colombia had the highest homicide rate in the world (80 homicides for each 100.000 habitants), far from the already worrisome index shown by Latin America (30) and also from the very high index of the U.S. (8), not to mention the astronomical distance that separates it from the European countries (1.5). But the terrible criminal rates are just one dramatic expression of the State’s erosion in carrying out its most important tasks. On the one hand, the deep inefficiencies of the National Police were obvious: there were constant revelations of corruption at all levels, negative experiences by the citizenry with an authoritarian and repressive police, indications of police involvement in thefts, “social cleansing” or massacres. The police profession was the least prestigious of the social scale. On the other hand, in the face of violent escalation and police incapacity, the elites decide to opt for private security, thus spawning an unprecedented peak of private companies dedicated to security and surveillance whose members came to duplicate the number of the National Police. This “privatization of security” was accompanied by the financing of groups for social cleansing in urban centers in order to decrease the criminality rates.

Others would follow this first privatization of security. The military’s incapacity to undermine the strategic “diffuse expansion” of the guerrilla throughout the country resulted in the privatization of the counter-insurgency. First came the legal constitution of self-defense groups under the National Security Law (law 48 of 1968). Later, when President Virgilio Barco annulled this law, support grew for the formation of illegal paramilitary groups.

Another state sector deeply affected by this progressive state erosion has been the justice system. Impunity levels have reached scandalous numbers in Colombia. If in the 1970s 11% of those accused for murder were condemned, 20 years later this number had come down 4%. A murder has more than a 90% chance of going unpunished.

Finally this state erosion is expressed in a dramatic increase in the number of weapons owned by the civil population, the strengthening of some armed groups that defy the state’s authority (particularly the Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, the Ejército de Liberación Nacional, ELN and the paramilitary group, Autodefensas Unidas de Colombia, AUC), and the lack of state presence in some of the country’s regions, particularly in the areas of recent colonization. In many of these regions there have emerged “praetorian systems,” defined by Samuel Huntington as situations where different social segments confront each other directly for the distribution of power and income, for lack of the legal institutions necessary to intermediate and solve conflict.

STATE RECONSTRUCTION

At the beginning of the 90s, while the proposal of the minimal state dominated in the world of ideas, Colombia undertook a serious process of strengthening of state institutions, particularly in the areas responsible for justice and security. Today, Colombia counts on a larger and more efficient state than 15 years ago, thanks to a strong internal fiscal effort, as well as resources from international cooperation and aid, including the U.S. supported Plan Colombia.

Part of this state reconstruction, has been a serious effort at rebuilding the National Police. In 1993 the Defense Ministry convoked two commissions, one internal and the other one external to study police reform: their recommendations were translated into law 62 of 1993. This has implied a profound renovation of the Police to the point of making it into one of the most professional and trustworthy in Latin America. There has also been a substantial improvement of the judicial institutions, which are still confronted with hyper-violence and its consequences (judicial crowding, impunity). This has brought important victories in the fight against collective violent actors (for example, against the members of the big drug cartels). Finally, in the last few years, the Armed Forces have been strengthened (in budget, number of men and technology), allowing this institution to recover the military initiative in detriment of the guerrilla and paramilitary groups. It is a process of institutional reconstruction that comes late, given that the country was already in a situation of hyper-violence, subjugated by the illegal drug traffic and with strong armed actors that disputed the state’s control over large portions of national territory. However this process of state reconstruction has the potential to stop the deepening of the crisis. If this effort is sustained, it may be possible that Colombia will, in the mid-term, overcome the partial collapse of its state.

Colombia

¿Un estado fracasando?

Por Eduardo Pizarro y Ana Maria Bejarano

¿Corre Colombia el riesgo de un colapso estatal? ¿Se trata realmente de un Estado en proceso de fracaso? Las alarmas internacionales están encendidas y Colombia constituye una fuente de preocupación de la comunidad internacional desde hace ya varios años. Se trata de una de las peores catástrofes humanitarias a escala mundial. Más de 25 mil homicidios en promedio por año, dos millones de desplazados de sus lugares de origen, miles de hectáreas de bosque destruidas para sembrar coca, marihuana o amapola, masacres permanentes perpetradas ya sean por delirantes grupos de extrema izquierda o por criminales grupos de extrema derecha.

Los llamados “failing states” se han convertido en una de las preocupaciones centrales de la nueva agenda internacional de la posguerra fría. Particularmente, los crecientes y alarmantes casos de Estados colapsados que se han sucedido en distintas regiones del mundo: Líbano, Afganistán, Yugoslavia, Sierra Leona, Angola, Sudán o Somalia. Colombia no ha estado ajena a este debate. Algunos autores sostienen que Colombia es un ejemplo palpable de un “estado en vía de fracaso”. Otros, desde una mirada apocalíptica, han llegado a afirmar incluso que el país se encuentra ad portas de un colapso inminente, ante la amenaza de una secesión territorial entre el sur del país—supuestamente controlado por las guerrillas, el norte—que estaría dominado por los grupos paramilitares de extrema derecha—y el centro bajo el control del Estado actual.

El creciente interés de la comunidad internacional por el fenómeno de la inestabilidad estatal se origina en diversas fuentes. En primer lugar, existe una clara conexión con razones de tipo humanitario: los casos de grave precariedad estatal generalmente vienen acompañados de múltiples desastres humanitarios (masacres, desplazamientos masivos de población, violaciones masivas de los derechos humanos, etc.). En segundo lugar, el interés en el tema del colapso estatal tiene que ver con una preocupación por la seguridad global: en un mundo altamente interconectado e interdependiente, la incapacidad de un Estado para garantizar un mínimo de orden y seguridad en el interior de sus fronteras tiene un impacto regional, en incluso mundial, inmediato. En palabras del Director of the Program on Intrastate Conflict at Harvard University, Robert Rotberg, “State failure threatens global stability because national governments have become the primary building blocks of order. International security relies on states to protect against chaos at home and limit the cancerous spread of anarchy beyond their borders and throughout the world” (Foreign Affairs, 2002, No. 4, p. 130). En tercer término, luego del 11 de septiembre del 2001, se ha hecho evidente la facilidad con que las redes terroristas internacionales pueden anidar en países que sufren un hondo desarreglo interno como ha ocurrido en Afganistán o en Sudan. En Colombia, tres expertos en explosivos del IRA están siendo juzgados por sus vínculos con las FARC.

COLOMBIA: EL “COLAPSO PARCIAL DEL ESTADO”

¿Cómo distinguir un “Estado en proceso de bancarrota” de un “Estado colapsado”? Robert Rotberg sostiene que, “un Estado colapsado, es una versión rara y extrema de los Estados fracasados y se tipifica por una ausencia total de autoridad. En este sentido, un Estado colapsado es una cáscara vacía de comunidad política” (ídem., p. 133). El modelo emblemático de un “Estado colapsado” es Somalia, donde ha desaparecido hasta el menor rastro de un gobierno central. Por el contrario, en los Estados en proceso de fracaso todavía se conserva un cierto nivel de “estatalidad”, pero, en medio de un deterioro creciente de su capacidad de garantizar un mínimo de orden y seguridad que, en ocasiones, no va más allá de los principales centros urbanos. Pero, ¿son adecuadas esas nociones para el caso colombiano?

Sin duda, muchos de los rasgos que presenta actualmente Colombia, son semejantes a los que han soportado muchos Estados que han colapsado (ver Recuadro): por ejemplo, un brutal desplazamiento de población de las zonas rurales hacia los centros urbanos o la existencia de poderosos grupos paramilitares. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, en Colombia difícilmente se puede a producir un colapso estatal similar al que se ha producido en otros países del mundo, debido fundamentalmente a dos factores: por una parte, y a diferencia de la mayoría de los países africanos y muchas naciones de Asia conformados como “unidades arbitrarias” tras la descolonización europea, Colombia como el resto de América Latina tiene una prolongada historia de construcción de un Estado-nacional. Sin duda, en Colombia como en casi toda el área andina, estamos ante un estado débil (“Weak State”), pero de ninguna manera un estado fantasmal (“Shadow State”). En segundo término, el fenómeno de los colapsos estatales está íntimamente relacionado con conflictos que enfrentan diversas identidades colectivas como ocurre, por ejemplo, en Sri Lanka o Kosovo. Colombia es, étnicamente hablando, uno de los países más homogéneos de la región: se trata de un país mestizo, mayoritariamente católico, con un predominio indiscutible del español y sin tendencias regionalistas centrífugas. Por otra parte, lejos de ser una comunidad nacional polarizada por razones ideológicas, la inmensa mayoría de los colombianos repudia a los actores violentos. Los grupos guerrilleros y las organizaciones paramilitares cuentan con respaldo mínimo en la población: menos del 2%, según las encuestas de opinión.

Desde una perspectiva histórica y comparativa el Estado colombiano ha sido siempre pequeño, pobre y débil. Las raíces históricas de esta debilidad se podrían sintetizar en pocas líneas. Se trata, en primer término, de un vasto territorio cruzado por una muy compleja geografía, una de las más endemoniadas del mundo, la cual ha dado origen a una multiplicidad de mercados y poblaciones dispersas. Basta indicar que, según el “índice de fragmentación geográfica” del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Colombia ocupa el tercer lugar entre 155 países. En segundo término, sólo hasta las primeras décadas del siglo XX se logró estabilizar un producto con demanda en el mercado mundial (el café), lo cual dio origen a una industrialización tardía y a una base muy precaria de recursos para el Estado. Finalmente, es importante subrayar que en Colombia el recurso estratégico para la construcción nacional, el café, era un producto privado que generaba débiles rentas para el Estado central. En el prólogo de Alfonso López Michelsen a la obra del historiador inglés, Malcolm Deas (Del poder y la gramática, y otros ensayos sobre historia, política y literatura colombianas, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1993, p. 14), el expresidente sostiene lo siguiente: “Partiendo de estas cifras es como se entiende mejor el destino de los colombianos. Luchadores incansables, trabajadores de tiempo completo en las más adversas circunstancias, han conseguido sobrevivir sin haberse ganado hasta el presente ninguna lotería, ni la frontera con los Estados Unidos como México, ni el petróleo como Venezuela, ni el turismo, en su tiempo, como Cuba, ni los cereales ni el ganado como Argentina y Uruguay, ni la extensión territorial como el Brasil. Todo conspiraba contra la supervivencia del Estado colombiano que solamente a partir de 1975 comenzó a tener ingresos patrimoniales, distintos de la tributación, con el carbón de propiedad del Estado, los superávit de petróleo oficial para exportación y el níquel de Cerromatoso. Con razón anota Malcolm Deas que por décadas el único patrimonio del Estado colombiano eran las minas de sal. Ha sido la gran transformación de los últimos 20 años del siglo XX: haber tenido al lado de los ingresos tributarios los ingresos fiscales o patrimoniales de que carecía Colombia”.

Las débiles instituciones colombianas fueron puestas a prueba en dos ocasiones en el siglo XX y, en ambas ocasiones, el país sufrió un “colapso parcial del Estado” (Paul Oquist), es decir, que mientras algunas instituciones estatales mantenían su solidez, otras instituciones se resquebrajaron. El primer colapso parcial ocurrió a mediados de siglo cuando Colombia soportó la última de las guerras civiles bipartidistas, durante el trágico período denominado crudamente como la época deLa Violencia. A fines de los años ochenta, se produjo una situación similar como consecuencia de la llamada “doble guerra”, es decir, la combinación de la guerra contra el narcoterrorismo de los carteles de la droga y la guerra contrainsurgente. El precario y débil Estado colombiano, ante desafíos y demandas que desbordan su capacidad de control y manejo, deja al descubierto sus profundas “grietas geológicas”, en particular en instituciones claves tales como la justicia y la seguridad.

Las expresiones de este “derrumbe parcial” del Estado se hicieron evidentes desde finales de los años 80. Su rostro más visible ha sido, sin duda, el crecimiento de las tasas de criminalidad. Colombia alcanzó a principios de la década de los 90 la tasa de homicidios más alta del mundo: 80 homicidios por cada 100 mil habitantes, muy lejos del ya preocupante índice de América Latina (20), así como también del altísimo índice de los Estados Unidos (8), para no hablar de la distancia sideral que la separa de los índices promedios de Europa Occidental (1.5). Pero, esta criminalidad desbordada era solamente una expresión dramática de la erosión del Estado en el cumplimiento de algunas de sus funciones esenciales. Por una parte, eran notorias las hondas insuficiencias de la Policía Nacional: había constantes revelaciones sobre una corrupción a todos los niveles, experiencias ciudadanas negativas con una policía autoritaria y represiva, indicios sobre el involucramiento de policías en robos, acciones de “limpieza social” o masacres. La profesión de Policía se encontraba en el fondo de la escala de prestigio social. Por otra parte, frente a la escalada de violencia y la incapacidad policial, las élites decidieron optar por la seguridad privada dando origen a un auge inusitado de empresas privadas de seguridad y vigilancia cuyos miembros llegaron a duplicar el pie de fuerza de la Policía Nacional. Esta “privatización de la seguridad” se acompañó del financiamiento de grupos de “limpieza social” en los centros urbanos, con objeto de disminuir las tasas de criminalidad.

A esta primera privatización de la seguridad seguirán otras. La respuesta a la incapacidad de las Fuerzas Militares de contrarrestar la estrategia de la “expansión difusa” de la guerrilla a lo largo y ancho del territorio nacional, fue la privatización de la guerra de contrainsurgencia. Primero se dio la constitución legal de grupos de autodefensa amparados por la Ley 48 de 1968. Más tarde, tras la derogación de esta ley de Seguridad Nacional por parte del presidente Virgilio Barco, continuó el apoyo a la conformación de grupos paramilitares ilegales.

Otro de los sectores del estado que ha sido hondamente afectado por esta progresiva erosión estatal, ha sido el de la justicia. Los niveles de impunidad han alcanzado cifras escandalosas en Colombia. Si en los años setenta, el 11% de los condenados por homicidio eran sentenciados, veinte años más tarde esa cifra había bajado a sólo el 4%. Un homicida tiene más de un 90% de posibilidades de jamás ser castigado.

Finalmente, esta erosión estatal se expresa en la expansión del número de armas en manos de la población civil, el fortalecimiento de algunos grupos armados que desafían la autoridad del Estado (en particular, las FARC, el ELN y las AUC) y los vacíos de la presencia estatal en ciertas regiones del país, en particular en las áreas de colonización reciente. En muchas de estas regiones se han configurado “sistemas pretorianos”, definidos por Samuel Huntington como situaciones donde los distintos segmentos sociales se enfrentan directamente por la distribución del poder y los recursos, en ausencia de instituciones legítimamente aceptadas para intermediar y resolver los conflictos.

LA RECONSTRUCCIÓN ESTATAL

A comienzos de los años noventa, mientras dominaba en el mercado de las ideas la propuesta del “Estado mínimo”, en Colombia se dio inicio a un proceso serio de reforzamiento de las instituciones estatales, en particular de las áreas responsables de la seguridad y la justicia. Colombia cuenta hoy en día con más y mejor Estado que hace 10 o 15 años atrás gracias a un duro esfuerzo fiscal interno e, igualmente, a los recursos provenientes de la cooperación internacional y de la ayuda extranjera, entre ellos los del Plan Colombia.

Por una parte, ha habido un serio proceso de reconstrucción de la Policía Nacional. En 1993, el Ministerio de Defensa convocó dos comisiones (una interna y otra externa) para estudiar una reforma de la Policía: sus recomendaciones se vieron plasmadas en la Ley 62 de 1993, la cual ha significado una profunda renovación de la Policía hasta el punto de convertirla hoy en día en una de las más confiables y profesionales en América Latina. Por otra parte, ha habido una mejoría sustancial de las instituciones judiciales las cuales, aún cuando deben soportar todavía el peso de la hiper-violencia y sus secuelas (congestión judicial, impunidad) han permitido éxitos importantes en la lucha contra los actores colectivos de la violencia (por ejemplo, contra los miembros de los grandes carteles de la droga). Finalmente, ha habido en los últimos años un fortalecimiento de las Fuerzas Armadas (en presupuesto, número de hombres y tecnología), la cual ha permitido que ésta institución haya recuperado la iniciativa militar en detrimento de los grupos guerrilleros y paramilitares. Sin duda, se trata de un proceso de reconstrucción institucional muy tardío dado que el país se encontraba ya en una situación de hiper-violencia, subyugado por el tráfico de drogas ilícitas y con fuertes actores armados que le disputan al Estado parcelas enteras del territorio nacional. Sin embargo, esta recomposición estatal ha impedido el ahondamiento de la crisis. De mantenerse este esfuerzo de manera sostenida es posible pensar que Colombia pueda, en el mediano plazo, superar el colapso parcial de su Estado.

 

Spring 2003Volume II, Number 3

Eduardo Pizarro is Associate Professor at the Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia and currently Visiting Fellow at the Program in Latin American Studies at Princeton University.

Ana María Bejarano is assistant professor at the Universidad de los Andes (Bogotá) and currently Visiting Fellow at the Program in Latin America Studies and lecturer in the Politics Department at Princeton University.

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