Indigenous People and Resistance to Mining Projects
An Overview
Photos from ReVista Archive
Communities take to the streets to protest mining and ecological damage.
Latin America’s governments and its indigenous peoples are clashing over the issue of mining. Governments, motivated by economic growth, have established legal frameworks to attract foreign investments to extract mining resources. When those resources are located in indigenous lands where the residents oppose extraction, conflict is frequent. But what motivates this opposition of indigenous people and local communities? What mechanisms have the communities and the indigenous people developed to express their disagreement with this new activity within their territory?
Around two decades ago, mining in Latin America entered a new phase. From the beginning of the 1990s, governments have been modifying regulatory frameworks to compete for foreign investment. Each country aims to offer more benefits and security to investors, relaxing national norms that could create obstacles for the development of mining projects. Mining is often considered to be “of national interest” and/or “of public utility” (Peru, Ecuador, Guatemala, Mexico, Colombia, among others). In other places, the state itself participates in the mining ventures (Chile, Bolivia, Ecuador). The policies have allowed companies to acquire rights to explore and mine millions of acres, taking advantage of the governments’ benefits and the high price of minerals.
Much of the land granted for mining intrudes into indigenous territories. In fact, many communities do decide to accept mining activity, signing agreements with companies and the state. However, an increasing number of communities and indigenous peoples are expressing their opposition to mining through their own initiatives or those of their local government. These local initiatives are called a neighborhood referendum (consulta vecinal) in Peru, good-faith referendums in Guatemala, peoples’ referendums or popular referendums in Colombia and community referendums in Ecuador. The voting procedures are held without the authorization of the federal state, but the decisions are closely scrutinized by the local communities and municipal authorities.
Peru has seen a number of neighborhood referendum processes in the past decade: in Tambogrande (2002), Ayabaca and Huancabamba (2007) and Islay (2009). These communities decided against mining activities that go against their way of life and direction of development. In referendums in the provinces of Candarave and Tarata (2008), the communities have voiced their opposition against the use of water resources for mining activities. In 2012, the community of Kañaris also held a referendum on the mining project Cañariaco.
In March 2002, residents in the city of Esquel in Argentina voted in a popular referendum to oppose the development of a Meridian Gold Company mining project. And in Guatemala many communities—and in particular, indigenous communities—have expressed their opposition to mining through referendums. Such was the case in the village of Sipcapa, where in June 2005 the Sipakapense Mayan communities organized a first community referendum in which they vigorously rejected the Marlin mining project. In 2012 no less than 74 of such referendums have taken place, and according to the 2012 Annual Report of the United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, the indigenous communities of Guatemala have been among the most active in voicing their concerns regarding mining in their territories.
In Ecuador, the Kichwa indigenous people carried out a communitarian referendum in the localities of Tarqui and Victoria del Portete (2012), rejecting the mining project Quimsacocha. In 2009, Embera indigenous and Afro-descendent communities in Colombia’s Chocó held a referendum and opposed the mining project of the Muriel Mining Corporation. In July 2013, the inhabitants of the town of Piedras in Tolima, Colombia, declared themselves in opposition to all mining activities in their territory.
In her 2007 book No pero Si: Communidades y Minería, Alejandra Alayza asserts that one of the principal causes of mining conflicts lies in previous state decisions regarding subsoil explorations. According to Alayza, the state makes unilateral decisions when it grants concessions and mining licenses, so “no adequate agreements had been made with local populations over the use of natural resources in their zones.” In effect, state policies for mining concessions can be understood as an imposition of federal rule on indigenous lands without any consideration for their inhabitants’ rights, the use of their territory and its resources.
In the first place, indigenous peoples are generally not informed about the state decision to grant rights to third parties over the subsoil, which breaches indigenous rights to land and territory established by law. Usually, the community will be merely informed of the decision by the company that has been granted the concession to explore and extract resources from the subsoil of the lands in question. In many cases, the communities have no other option than to accept initiation negotiations between unequal actors regarding the use of their land while giving up their internationally recognized rights to their territories. If the community is not willing to reach an agreement for whatever reason, there is no efficient mechanism or procedure to bring its position to the attention of the state. It is on these grounds that the communities are now expressing their resistance against mining.
Moreover, the territories of communities and indigenous populations are neither abandoned nor unproductive: they serve traditional community usage or are used in intensive activities such as agriculture, cattle raising or tourism. Above all, these communities generally constructed a way of life and a vision of their own form of development based on the natural possibilities of the territory. Yet the concessions are granted without even evaluating the actual use of the land nor the benefit that this generates for its communities.
Indigenous territories are often part of a water basin or a fragile ecosystem such as lakes, moorlands, cloud forests and highland wetlands. The water serves agriculture, livestock and human consumption. These resources and their value for subsistence of the inhabitants and their local economies are not taken into account when granting concessions nor are given sufficient weight in environmental impact assessments.
Mining by its very nature causes environmental and social damage, both on a large and small scale. It contaminates water bodies such as river and lakes and also underground sources of water. It causes air pollution because of its gas emissions. Mining tends to have a negative impact on the quality of soil and to affect biodiversity. Moreover, mining affects public health; it generates forced displacement of communities and changes their livelihoods. All throughout the history of mining, the exploitation of metals has generated tremendous consequences, including environmental and social disasters. Nowadays, many countries are conducting inventories of the environmental impact of mining, using the concept of “liabilities” to calculate negative costs. For example, in December 2012, Peru registered 7,576 “environmental liabilities” from traditional mining alone, as reported in the Peruvian Ministry of Mines and Energy’s Annual Report. Although 1990s environmental laws modified the modus operandi of traditional mining, modern mining also generates negative environmental and social impacts.
For the indigenous peoples who have sufered the negative impacts of mining, there are sufficient arguments to oppose the increase of such activities in their territories. They want to prevent these negative impacts from happening—or happening again—in their communities. It is an argument based on memory and on observation—and reinforced by scientific information.
In accordance with international law, indigenous peoples have the right of property over the lands that they have traditionally occupied, and where mineral resources exist in the subsoil, states are obliged to consult indigenous peoples before companies can start their exploration and extraction activities (as mentioned in Articles 14 and 15 of Agreement 169 of the OIT on Indigenous and Tribal Peoples and Article 21 of the American Convention on Human Rights of the Organization of American States).
Resistance to mining is often expressed through lawsuits or the exercise of rights, and therefore it frequently leads towards a practical and political legal empowerment on the part of the indigenous peoples. In many cases, the communities base their decision on rights recognized by national and international juridical instruments protecting indigenous rights; in particular, they refer to the right to hold referendums (consulta) to guarantee the continued enjoyment of fundamental rights such as ownership of their lands, as well as the right to decide their own priorities of development, health, culture and other aspects of their lives.
The territories occupied by indigenous peoples often coincide geo-culturally with areas of great biodiversity or many strategic resources for life on the planet, such as water and forests. One can clearly see this situation in the Amazon area, with the greatest number of indigenous peoples and some of the most biodiverse territories in the world; Mexico, which is part of the geo-cultural area of Mesoamerica, provides a similar case.
The position of indigenous resistance tends to be stronger in those areas in which indigenous territories are also biodiverse. In a similar fashion, the importance of environment or territory, whether as a source of subsistence or a supplier of common goods such as water, is non-negotiable for communities that resist mining activities in their territory.
The right to freely determine the model of development of the indigenous or communitarian territory through referendums is a new theme that fundamentally questions the limits of the power of the state in regards to the property rights of indigenous peoples or of other local groups.
From the point of view of governments, the communitarian referendums conspire against the sovereignty of the state. Federal authorities do not recognize their validity because supposedly these processes are not binding. From the point of view of indigenous peoples, the referendum is a right derived from international law that establishes community participation in decisions affecting the residents. The decision to allow mining is submitted to the consent of those who live in the territory.
América Latina: Los pueblos indígenas y la resistencia a los proyectos mineros
Por Luis Vittor
Fotos de archivo de ReVista
Los pueblos indígenas y gobiernos de América Latina están enfrentados por la minería. Los gobiernos motivados por el crecimiento económico han creado un marco normativo para atraer inversiones extranjeras para la extracción de sus recursos mineros. Los conflictos se originan cuando los recursos se encuentran en tierras de los pueblos indígenas pero estos se oponen a su extracción. Pero, ¿qué motiva a los pueblos indígenas y comunidades locales a asumir esta posición? Y, ¿qué mecanismos han desarrollado las comunidades y pueblos para expresar su desacuerdo con la introducción de una nueva actividad en sus territorios?
En general, está claro que hay un nuevo escenario para el desarrollo de minería en la región. Desde principios de los años 90 los gobiernos han estado modificando los marcos regulatorios en una competencia por atraer inversiones extranjeras que ha llevando a que cada vez más ofrezcan facilidades y seguridad a los inversionistas, relajando así otro tipo de normas nacionales que pudieran “obstaculizar” el desarrollo minero. En muchos países la actividad es considerada de “interés nacional” y/o de “utilidad pública” (Perú, Ecuador, Guatemala, México, Colombia, entre otros), mientras que en otros casos los Estados participan de la actividad (Chile, Bolivia, Ecuador). Este escenario ha llevado a que las empresas, aprovechando las ventajas y los altos precios de los minerales, adquieran derechos sobre millones de hectáreas para explorar y explotar yacimientos mineros.
Gran parte de estas hectáreas otorgadas a la minería se superponen con territorios. Es posible que muchas comunidades decidan aceptar la actividad y logren acuerdos con la empresa y el Estado. Sin embargo, cada vez más un mayor número de comunidades y pueblos indígenas que expresan su oposición a proyectos mineros en sus territorios haciendo uso de mecanismos propios o de sus gobiernos locales. El mecanismo se denomina consulta vecinal en Perú, consultas de buena fe en Guatemala, consulta de los pueblos o consulta popular en Colombia y consulta comunitaria en Ecuador, se realizan sin participación del Estado-central pero donde sus decisiones son puestas al escrutinio de las comunidades y pueblos.
En el Perú, en una década se han sucedido hasta seis procesos de consulta vecinal. Tambogrande (2002), Ayabaca y Huancabamba (2007) e Islay (2009) donde las comunidades y poblaciones han decidido no incluir la actividad minera en su modelo de desarrollo. También se han realizado consultas en las provincias de Candarave y Tarata (2008) donde las comunidades y poblaciones han manifestado su oposición al uso de los recursos hídricos para las actividades mineras. Y recientemente la comunidad de Kañaris (2012) realizó una consulta para decidir sobre el proyecto minero Cañariaco.
En Argentina, específicamente en la ciudad de Esquel (marzo del 2002) los vecinos se pronunciaron en una consulta popular contra del desarrollo del proyecto minero de la empresa Meridian Gold. Guatemala es otro país donde las comunidades en los últimos ocho años han expresado su oposición a laminería a través de las consultas comunitarias o “consultas de buena fe”. Desde que en junio del 2005 las comunidades mayas sipakapenses organizaron la primera consulta comunitaria donde rechazaron el proyecto minero Marlín, al 2012 las comunidades han realizado 74 consultas[2].
En Ecuador los indígenas kichwas realizaron una consulta comunitaria en las parroquias de Tarqui y Victoria del Portete (2012) donde rechazaron el proyecto minero Quimsacocha. En Colombia (2009) las comunidades indígenas emberas y afrodescendientes (Choco) realizaron una consulta donde expresaron su rechazo al proyecto minero Mande Norte de la empresa Muriel Mining Corporation. Más recientemente (julio, 2013) se realizó otra consulta popular en el municipio de Piedras (Tolima) donde sus habitantes se manifestaron en contra de las actividades mineras en su territorio.
La expansión de la minería y el origen de las consultas comunitarias
Alayza (2007) sostiene que una de las causas principales de los conflictos está en las decisiones estatales previas al inicio de las actividades de exploración minera. El hecho –argumenta- es que el Estado toma decisiones unilaterales al momento de otorgar concesiones y licencias mineras. Por tanto, el problema “… se manifiesta por el hecho de no contar con acuerdos adecuados con las poblaciones locales sobre el uso de los recursos naturales de la zona.”[3] En efecto las políticas estatales de concesiones mineras podría leerse como la imposición de una actividad en los territorios indígenas sin consideración alguna de sus derechos, el uso actual del territorio y sus recursos.
En primer lugar, los pueblos indígenas no están informados de la decisión estatal que otorga derechos a terceros sobre el subsuelo que se superponen con sus derechos a la tierra y territorio. La comunidad es informada de esta decisión por la empresa propietaria de la concesión cuando esta solicita tierras para iniciar la exploración y explotación de los recursos del subsuelo. En muchos casos las comunidades en la práctica no tienen otra opción que iniciar un proceso de negociación desigual para ceder sus derechos territoriales. Si la comunidad no está de acuerdo por diversas consideraciones, no hay mecanismo o procedimiento eficaz de canalice la posición de la comunidad ante el Estado. Es aquí cuando las comunidades transforman su posición en luchas de resistencia a la minería.
En segundo lugar, los territorios de las comunidades y poblaciones no son territorios abandonados ni improductivos. Son espacios que pueden tener un uso tradicional o un uso intensivo en actividades agrícolas, ganaderas, turísticas, etc. De acuerdo a las bondades del territorio es posible que las comunidades hayan construido un modelo de vida y de desarrollo propio. Hay planes locales que tienen una visión de desarrollo basado en las potencialidades naturales de su territorio. Las concesiones se otorgan sin valorar el uso actual del territorio ni sus beneficios para las comunidades y poblaciones.
En tercer lugar, en el territorio indígena hay otros recursos que sirven para sustentar la vida de sus habitantes. El territorio puede ser parte de una cuenca hidrográfica o ser parte de un ecosistema frágil (páramos, bosques de neblina, bofedales, lagunas). El agua que brota en el territorio puede servir a la agricultura, la ganadería y el consumo humano. Estos servicios del territorio, su valor para la vida y la economía local no son considerados antes de otorgar las concesiones ni suficientemente valorados en los estudios de impacto ambiental.
Las cuestiones que las comunidades en su resistencia a la minería:
El daño ambiental de minería antigua y moderna:
La minería es una de las actividades que por su propia naturaleza extractiva ocasiona daños ambientales y sociales, tanto a gran escala como en la pequeña. La actividad es considerada como una de la más contaminante de aguas superficiales (ríos, lagos) y subterráneas con altos contenidos de metales pesados y de la contaminación del aire por el material particulado y por las emisiones gaseosas. A su vez pueden tener impactos sobre la calidad del suelo y afectar la biodiversidad los ecosistemas. Por otro lado, entre los impactos sociales de la minería de pueden identificar los impactos en la salud humana y la salud pública, causar desplazamiento forzado de comunidades y afectar sus medios de subsistencia.
En la historia de la minería no todas son riquezas, los residuos que genera son también inmensos e incluyen desastres ambientales y sociales. Muchos países en la actualidad están realizando inventarios de los pasivos ambientales de la minería. Por ejemplo, Perú registro a diciembre del 2012 un total de 7,576[4] pasivos ambientales heredados de lo que denominan “antigua minería”. Esta situación cambio en parte a partir de los años 90 cuando los países comienzan a aprobar leyes ambientales, pero la “minería moderna” también genera los mismos impactos ambientales y sociales de la “antigua minería”.
Para los pueblos indígenas que han observado los impactos negativos de la minería en los territorios de las comunidades afectadas por la minería, estos representan suficientes argumentos para oponerse al desarrollo de actividades mineras en sus territorios. Sencillamente procuran que esos impactos no se repitan u ocurran en sus comunidades. Es un argumento basado en la memoria, en la observación y reforzado por información científica.
Los potenciales riesgos para el disfrute de sus derechos fundamentales:
De acuerdo con el derecho internacional los pueblos indígenas tienen derecho de propiedad sobre las tierras que ocupan tradicionalmente[5] y que en caso que existan recursos mineros en el subsuelo de los territorios indígenas, los Estados tienen la obligación de consultar con los pueblos indígenas antes que se inicien las actividades de exploración y explotación (Art. 15 del Convenio 169) [6].
La resistencia a la minería muchas veces se expresa a través de demandas y/o ejercicio de derechos y hay –por tanto- una tendencia de empoderamiento jurídico práctico y político por parte de los pueblos indígenas. En muchos casos las comunidades basan su decisión en los derechos reconocidos en los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales que protegen sus derechos, en especial se refieren al derecho a la consulta que les permite garantizar el disfrute de los otros derechos fundamentales como al territorio o propiedad de sus tierras, a decidir sus propias prioridades de desarrollo, a la salud, a la cultura, entre otros.
La biodiversidad y otros bienes comunes del territorio:
Los territorios que ocupan los pueblos en muchos casos coinciden geoculturalmente con territorios donde se concentran las áreas de biodiversidad de la región o recursos estratégicos para la vida en el planeta (agua y bosques). Esta situación se aprecia claramente en el área de la Amazonía que concentra el mayor número de pueblos indígenas que ocupan territorios de los países más biodiversos del mundo y sería el mismo caso de México que forma parte del área geocultural de Mesoamérica.
En este sentido si bien el territorio es ya importante para sostener el modo de vida indígena, bajo la mirada biodiversa y ambiental el territorio indígena puede adquirir una importancia mayor. La posición de la resistencia es “más dura” donde se entrecruzan territorios indígenas y biodiversos. De igual manera, la importancia del ambiente o territorio, sea como fuente de subsistencia o proveedora de bienes comunes (agua por ejemplo), aparece como una cuestión innegociable en los procesos de resistencia a la minería.
El derecho a decidir sus propias prioridades para ejercer su derecho al desarrollo[7]:
Entre los múltiples casos de resistencia a la minería el ejercicio del derecho a decidir – en el marco de su derecho a la libre determinación- sobre el “modelo de desarrollo” del territorio indígena o comunitario a través de las consultas comunitarias aparece como un tema nuevo que plantea una cuestión de fondo sobre los límites del poder del estado con relación al derecho de propiedad de los pueblos indígenas o de otros grupos locales.
Desde la visión gubernamental las consultas comunitarias son una “conspiración” contra la soberanía del estado y –por tanto- desconocen su legalidad porque supuestamente no son vinculantes. Desde los pueblos indígenas es un derecho que les asiste de acuerdo al Convenio 169, así como por otros instrumentos internacionales y nacionales que promueven la participación en la toma de decisiones estatales. En las consultas indígenas, comunitarias y vecinales la minería es sometida al consentimiento de quienes habitan el territorio. La población decide sobre la inclusión de la actividad minera en la visión de desarrollo del territorio.
Estas situaciones nos llevan a avizorar que el debate futuro sobre los derechos de los pueblos indígenas no sólo será la consulta previa, libre e informada, sino que fundamentalmente se centrará en el poder de decidir sobre lo que conviene o no consentir en sus territorios. Es lógica esta posibilidad si los recursos están debajo de los territorios indígenas y teniendo en cuenta la valoración ambiental y de la biodiversidad de los mismos. En todo caso, devolverá al debate sobre hasta dónde es posible que el estado amparado en su soberanía sobre los recursos naturales pueda decidir sobre su aprovechamiento.
Winter 2014, Volume XIII, Number 2
Luis Vittor is a Peruvian economist and an advisor to the Andean Coordinator of Indigenous Organizations (CAOI).
Luis Vittor es un economista peruano y asesor de la Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas (CAOI).
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