Rural Roads in Peru
In the heart of the Peruvian Amazon, the rainy season—three months a year—ruins the access to a rudimentary local road. The villagers of Masisea, near Pucallpa, couldn’t leave. Outside merchants took advantage of this period, in which villagers could not leave, to sell merchandise, which they brought in by traveling on the rivers and dirt roads. They learned they could exchange a bar of soap (a product of the city) for a hen (a local product), while the relationship of real exchange in the nearest markets accessible by road was about eight bars of soap for a hen. The loss was enormous because of the lack of a road that could operate during the rainy season. Moreover, in the urban context, farm animals represented savings. The peasants were exchanging a consumer good for their investment. This is what the team in charge (the Ministry of Transportation and Communication, Inter-American Development Bank and the World Bank) of the first program of rural roads, observed on its fact-finding trip. Rural roads are fundamental for the life in these spaces of the Andean world.
The characteristics of the Andean world mark the geography and daily life in Peru. as evidenced by this example from the Amazon. In effect, the narrow and desert-like coast, the high mountains and the tropical jungle define the daily life of its inhabitants, especially because of the difficulties of connecting population centers with centers of production and services. High mountains with steep slopes and periods of ample rain, prolonged even more by the advance of climate change, make the task of constructing, operating and maintaining roads an enormous challenge, which test the diverse capacities of the regions and the country as a whole. It is common to find two neighboring towns in the mountains without a direct connection between them, because of a gaping gorge, sometimes almost 10,000 feet deep. To get from one town to the other, one has to take a long detour.
That’s the case of the Kiuñalla community in the Apurimac department, of the travel between Choquequirao and the small village Marampata, in the department of Cuzco, separated by the canyon of the Apurimac River. Kiuñalla is 4,547 feet above sea level and Choquequirao 9,843 meters high, joined by dirt roads. To get from the first village to the second, one has to go down the slope, cross the river, and climb 4,547 feet—combining walking and traveling by mule, the trip takes two days. But a two-and-a-half mile cable car is being planned, since Choquequirao is now considered a second Macchu Picchu with outstanding archaeological ruins.
These difficulties are always present to get to the school, the hospital, to the markets to buy or sell; to visit relatives and friends, indeed, for just about everything. On the other hand, these characteristics generate enormous biological and cultural difference among the regions. A geography very different from that which prevails in North America and Europe.
Thus, the term “rural roads” includes roads for vehicles that connect population centers, as well as the so-called bridle paths for pack animals such as horses, mules and llamas.
The highways and roads are classified in three major categories throughout the world. First, there are national roads, which connect the capitals of departments or states and lead to large transportation infrastructure such as airports and national ports. Then, secondary roads or intra-state roads connect the provinces that make up the departments or states, and then local roads, which connect the smaller towns or municipalities. Finally (and not generally considered), there is a fourth category for bridle paths or dirt roads not intended for vehicles.
In Peru, with an extension of 496,200 square miles, almost 18,700 miles are national roads, about 15,500 miles, secondary roads and about 75,000 miles of local roads. No figures exist for dirt roads, but those who know—known as road builders—estimate that the dirt roads stretch out several times the length of the local roads throughout the country. Each type of road is overseen by a different entity: the national roads are the responsibility of the national government through the MTC, while the secondary roads are the responsibility of the regional governments and the rural roads are overseen by local governments.
The rural roads fulfill two characteristics of public goods. They are not rivals, in the sense that the use of their services by a traveler does not reduce the possibility that other travelers also use them, and they are not exclusive, in the sense that it is difficult to keep anyone from using them. For example, one wouldn’t even consider imposing a toll on a rural road, because the amount collected would surely be less than the cost of operation because of decreased traffic. They are practically pure public goods.
Moreover, this class of goods do not have complete markers, and thus, no prices exist to transfer information about the preferences of the consumers and the capacity of the supply. These same characteristics make it difficult to assign priorities when planning interventions, because every town or community demands the “best” possible road in terms of width, construction materials, drainage and other characteristics. However, these elements ought to be defined mainly in terms of the amount of traffic they carry. That’s a contradictory argument. These are some of the problems that have made state action indispensable.
In Peru, rural roads have been focused on in a permanent, important and systematic way since 1995. The interventions in rural roads began with the MTC and its five-year program, Program for Rural Roads, with financial support from the Inter-American Development Bank and the World Bank. It’s now carrying out its fourth program. As a matter of convenience, we’ll call all Programs of Rural Roads “PCR.”
The fact that rural roads are a public good is fully expressed during the definition of the priorities of intervention. According to December 31, 2019, figures from the National Institute of Statistics and Informatics, Peru is divided administratively into 24 departments, 196 provinces and 1,874 districts. By constitutional mandate, the provinces and the districts are autonomous and municipal decisions have the force of law in their territories. However, roads only make sense when they are networks. Therefore, it is not useful to divide their priorities by districts because the results would be fragmented. In light of this situation, the PCR decided to use the province as the unit of intervention and planning, and to set up a new public entity, the Provincial Roads Institute (IVP, after its Spanish acronym). An IVP is a directorate made up by district mayors and presided over by the provincial mayor who makes decision about the investments and maintenance of the network of rural roads in the province, both local and bridle paths. The entity has only three employees: a manager, a supervisor and an administrator. It uses the existing capacities in the provincial municipality and the districts for the various administrative tasks that its public function requires such as accountability, control and treasury.
The interventions in the local roads have three very distinct moments. First, there’s the elaboration of a study that guides subsequent investments. Second, there is the initial investment, which permits the continuous and safe flow of passengers and freight. The third involves the maintenance and operation of the roads and the provincial network. Capital investment is relatively intense, using machinery and equipment to widen the surfaces, to condition the slopes, to place the elements for drainage and to establish security and special structures such as bridges.
The interventions in dirt roads begin with a study, allocated through an open competition to an entity that works in the zone, usually a non-governmental organization (NGO). The investment is carried out by a contractor selected through a bidding process, and the improved road is given to the community to be maintained. I can affirm through my experience that there is no investment so socially profitable than in the dirt roads.
In both cases, the representatives of the communities: formal mayors, traditional mayors (Varayoc), officials of organizations for irrigation, of merchants, of truckers, among others, always participate in the entire cycle of the project: from the selection of priorities to road maintenance.
Micro-businesses set up with the peasants who live along the roads, divided into stretches about nine to twelve miles long, maintain the local roads. Participants must live in a five-mile radius from the road, no more than one member of any family participates directly, with priority for widows whose husbands died in the war against terrorism.
By 2010, there were around 14,000 miles affected and some 700 micro-businesses in charge of maintenance throughout Peru. The workers in these micro-businesses have become part of the local institutionality and participate in civic celebrations in their work uniforms. On their days off, they collaborate with the community repairing other infrastructure such as health centers and schools so that when a relatively large landslide impedes access to the road, for example, the community spontaneously participates in cleaning the road. This type of reciprocity is the order of the day in the Andean world. Today, micro-businesses are losing ground to more formal businesses, but they continue to be present.
In a complementary manner, a network of road monitors was organized with students from the provincial universities, primarily from the engineering schools, but also sociologists, anthropologists, economists, among others, who, working with the zone offices, supervised the tasks of maintaining the roads and made sure the micro-businesses were carrying out their work in an effective way.
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FROM MARGINALIZED PEASANTS TO FULL CITIZENS Around 2004, when I visited the local road of the village Sauce in the district of the same name in the department of San Martín, in the high jungle in the north of the country, we were greeted by the members of the micro-business of road maintenance. The coordinator of the organization hugged me with emotion and said: “My greetings and thanks for this program through you, director. My grandfather was a coca [leaf] trafficker, as were my parents, but now I know my children will be free to choose the future they want. Before, it was impossible to find dignified and permanent work in the region for people like us.” The micro-businesses of the department organized as a formal entity to carry out joint investments with their savings and new capabilities derived from a stable job. The varied investments ranged from small transportation companies with one or two buses to guest houses for travelers. Once a year, the community celebrated the creation of the departmental association with soccer games, children’s performances, a pachamanca [a traditional Peruvian dish baked on hot stones] or some other traditional foods. And then there was a dance, always a dance. It was commonplace to rent the department’s social clubs, for an entire Sunday, for these celebrations. Thus, these specialists in the conservation of local roads, anonymous peasants until recently, enjoyed an infrastructure to which they previously had no access. |
Monthly meetings of monitors in each department were organized to share experiences, and specialists in each zone conveyed the experiences throughout the country, when it was felt to be useful. That is, a mechanism for managing acquired knowledge.
Roads are necessary, but not sufficient, to advance rural development. Because of this, the program has a line of complementary interventions, called Window for Local Development. An instrument that permitted the channeling of the budgets of municipalities and the organizations of producers and merchants to fund complementary projects to those of rural roads. A mechanism to associate with dynamic local factors.
These interventions have been evaluated through large direct surveys with the users of local and dirt roads at three moments of the 25 years the system has been in place. The results confirm the spontaneous idea of the effects of these investments over time, reducing the time of each trip, the cost of maintenance for vehicles, waiting times for each trip, additional investment in agricultural products because they have easier access to markets, among many other benefits.
The program now faces growing pains and decentralized management, but it is clear that it is possible to break the vicious cycles that keep communities in poverty. The program received awards from the World Bank, the IDB and several national entities. It provides an example that it is possible to combine in a suitable manner international experience, national policy and regional and local capabilities in enduring and transparent programs. The international development banks keep on investing in this type of project and the Program of Rural Roads in Peru is a permanent reference.
Life in the Andes with roads in continual good repair that “grow” in accordance with necessity and demand, that is, that fulfill one of the basic principles of the world of roads: continual development.
Caminos Rurales en el Perú
Por Raúl Torres
En la selva amazónica central de Perú, los habitantes de Masisea, una localidad cerca de Pucallpa, tenían un camino vecinal rudimentario que, por falta de mantenimiento, se cerraba durante la temporada de lluvias. Unos tres meses. Comerciantes externos aprovechaban este periodo, durante el cual los pobladores no podían viajar, para llevar mercadería, por los ríos y caminos de herradura.
Encontraron que se intercambiaba una barra de jabón (producto de la ciudad) por una gallina (producto local), mientras que la relación de intercambio real, en los mercados cercanos con conexión permanente era aproximadamente de ocho barras de jabón por una gallina. La pérdida era enorme por la falta de conexión permanente, con el agravante que los animales de corral constituyen, en el medio rural, el ahorro de las familias: estaban cambiando un bien de consumo diario por un bien de capital.
Es la situación que encontró un equipo conformado de representantes del Ministerio Peruano de Transportes y Comunicaciones, el Banco Inter-Americano de Desarrollo y Banco Mundial) en una visita para la preparación del primer programa de caminos rurales. En estos espacios del mundo andino, los caminos rurales son fundamentales para la vida.
Las características del mundo andino marcan la geografía y la vida cotidiana en el Perú. En efecto, la angosta y desértica costa, las altas montañas y la selva tropical definen los quehaceres de los habitantes, destacando las dificultades de la interconexión entre centros poblados y centros de producción y servicios. Altas montañas con pendientes pronunciadas y periodos de lluvia amplios, extendiéndose con el avance del cambio climático, tornan la tarea de construir, operar y mantener caminos en un enorme desafío, que pone a prueba las diversas capacidades de las regiones y del país en general. Es común encontrar en las montañas dos pueblos vecinos, pero sin conexión directa entre ellos, porque existe un barranco profundo, a veces de unos 3000 metros de profundidad, de tal manera que para llegar de uno al otro, se necesita cumplir un largo derrotero. Es el caso, por ejemplo, entre la comunidad de Kiuñalla, departamento de Apurímac, y Choquequirao y el pequeño centro poblado Marampata, departamento de Cusco, separados por el cañon del río Apurímac. Kiuñalla se encuentra a 1,386 metros sobre el nível del mar y Choquequirao a 3000 metros de altura, unidos por caminos de herradura. Para llegar del primero al segundo se requiere bajar, cruzar el río y ascender los 3000 metros, entre caminando y loma de mula el viaje toma normalmente dos días. Se prepara un proyecto de Teleférico de unos cuatro kilómetros de longitud, ya que Choquequirao es considerada como una segunda Macchu Picchu, los restos arqueológicos más destacadas del Perú.
Estas dificultades están siempre presentes para llegar a la escuela, al hospital, a los mercados para vender y comprar; para visitar a los familiares y amigos, para todo, en verdad. De otro lado, estas características generan una diversidad biológica y cultural enorme. Una geografía muy distinta a la dominante en Norte América (con la posible excepción de México) y Europa.
Se entiende por caminos rurales tanto a los caminos vecinales, es decir, caminos para vehículos motorizados que unen centros poblados entre sí, y a los denominados caminos de herradura, esto es senderos estrechos para animales de carga, como caballos, mulas y llamas.
Las carreteras y caminos se clasifican en tres grandes categorías en todo el mundo: caminos nacionales, que unen las capitales de los departamentos o estados y conducen a grandes infraestructuras de transportes, como aeropuertos y puertos internacionales; los caminos secundarios o intra estatales que enlazan a las provincias que conforman los departamentos o estados; y los caminos vecinales, que enlazan a los centros poblados menores o municipalidades. No se considera normalmente una cuarta categoría para los caminos de herradura, por no ser para vehículos motorizados.
En el Perú, con una extensión de 1285 mil kilometros cuadrados, existen casi 30.000 kilometros de carreteras nacionales, alrededor de 25, 000 de caminos secundarios y más de 120,000 kilometros de caminos vecinales. No existen cifras sobre los caminos de herradura, pero existe consenso, entre los conocedores, llamados camineros, que son varias veces más que la longitud de los caminos vecinales. Los primeros son responsabilidad del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), los segundos de los gobiernos regionales y los caminos rurales de los gobiernos locales.
Los caminos rurales cumplen las dos características de los bienes públicos. Son no- rivales, en el sentido que el uso de sus servicios por un viajero no reduce la posibilidad que otros viajeros también lo utilicen; y son no-excluibles, en el sentido que es muy difícil impedir su uso a quienes deseen hacerlo. No es posible establecer peajes, por ejemplo, ya que la recaudación sería seguramente menor que el costo de operación dado el reducido tráfico vehicular. Son prácticamente bienes públicos puros.
Además, esta clase de bienes no tiene mercados completos, y por lo tanto no existen precios que trasladen información sobre las preferencias de los consumidores y las capacidades de los oferentes. Estas mismas características hacen difícil la asignación de prioridades en el momento de planificar las intervenciones, porque cada pueblo o comunidad demanda el “mejor” camino posible, respecto del ancho de la vía, los materiales de construcción, drenaje, entre otros. Sin embargo, estos elementos debieran definirse principalmente de acuerdo al tráfico que tienen. Es decir, argumentos contradictorios. Estos son algunos de los problemas que hacen imprescindible la acción del Estado.
En el Perú, desde 1995 se interviene de manera permanente, importante y sistemática en vialidad rural. Han transcurrido 25 años de intervención continua. Las intervenciones en los caminos rurales comenzaron en el MTC con un proyecto quinquenal denominado Programa de Caminos Rurales, con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial. Actualmente se ejecuta el cuarto programa. Por comodidad llamaremos a todos Programa de Caminos Rurales, PCR.
La condición de bienes públicos de los caminos rurales se expresa plenamente durante la definición de las prioridades de intervención. La división administrativa del Perú consiste, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática, al 31 de diciembre del 2019, en 24 departamentos, 196 provincias y 1874 distritos. Por mandato constitucional, tanto las provincias como los distritos son autónomos y las decisiones municipales tienen fuerza de ley en sus territorios; sin embargo, los caminos solo tienen sentido cuando conforman Redes, por ello, no es útil definir las prioridades por distritos pues los resultados serían fragmentados. Ante esta situación el PCR decidió utilizar la provincia como unidad de intervención y planificación, y lo instrumentó creando una nueva entidad pública: los Institutos Viales Provinciales (IVP). Un IVP es un directorio formado por los alcaldes distritales y presidido por el alcalde provincial que decide sobre las inversiones y el mantenimiento de la red de caminos rurales de la provincia, tanto vecinal como de herradura. Tenía solo tres trabajadores: un gerente, un supervisor y un administrativo. Utilizaba las capacidades existentes en la municipalidad provincial y las distritales para los diversos trámites administrativos que la función pública requiere, contabilidad, control, tesorería, etc.
Las intervenciones en caminos vecinales tienen tres momentos bien distintos. Primero, la elaboración de un estudio que guíe la inversión posterior. Segundo, la inversión inicial, que permite el flujo continuo y seguro de los pasajeros y las cargas. Tercero, el mantenimiento y la operación de los caminos y de la red provincial. La inversión se caracteriza por ser relativamente intensiva en capital, utilizando maquinaria y equipo para ensanchar las superficies de rodadura, el acondicionamiento de los taludes, la colocación de elementos de drenaje, de seguridad y estructuras especiales, como puentes.
Las intervenciones en caminos de herradura se iniciaban con un estudio, entregado por concurso a una entidad que trabajaba en la zona, normalmente una organización no-gubernamental. La inversión se realizaba con un contratista seleccionado mediante concurso público y el camino ya mejorado se entregaba a la comunidad para su mantenimiento. Con mi experiencia, afirmo que no existe inversión más inclusiva y socialmente rentable que en caminos de herradura.
En ambos casos los representantes de las comunidades: alcaldes formales, alcaldes tradicionales (Varayoc), autoridades de organizaciones de riego, de comerciantes, transportistas, entre otros, siempre participaron en todo el ciclo del proyecto: desde la selección de prioridades hasta el mantenimiento de los caminos.
El mantenimiento de los caminos vecinales se organizó a través de micro empresas formadas con los campesinos que viven a lo largo de los caminos, por tramos, que en promedio tenían entre 15 y 20 km. Las micro empresas se formaron de manera muy cuidadosa, asegurando que los participantes vivieran en un radio de cinco kilometros del eje del camino, que no participara más de una persona por familia directa, prioridad para las viudas de familias cuyos esposos fallecieron durante la guerra contra el terrorismo, entre otras condiciones.
Hacia el 2010 existían alrededor de 22,000 kilometros intervenidos y unas 700 microempresas encargadas del mantenimiento, en todo el territorio nacional. Los trabajadores de estas microempresas se han convertido en parte de la institucionalidad local y participan con sus uniformes de trabajo en las fiestas cívicas diversas. En sus días libres colaboran con la comunidad reparando otras infraestructuras, como centros de salud y colegios, de tal manera que cuando un derrumbe relativamente grande interrumpe la vía, por ejemplo, la comunidad colabora espontáneamente en la limpieza del camino. Esta clase de reciprocidad es generaliza en el mundo andino. Actualmente las micro empresas han perdido presencia frente a empresas más formales, pero continúan presentes.
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DE CAMPESINOS MARGINADOS A CIUDADANOS PLENOS Cuando visité el camino vecinal del centro poblado Sauce, en el distrito del mismo nombre, en el departamento de San Martín, en la selva alta norte del país, hacia el 2004, nos recibieron los integrantes de la Microempresa de Mantenimiento Vial correspondiente. El coordinador de la organización me abrazó con emoción y dijo: “Mi saludo y agradecimiento al programa a través suyo, director. Mi abuelo fue traficante de coca, al igual que mis padres, ahora yo sé que mis hijos serán libres de elegir el futuro que quieran, antes era imposible encontrar un trabajo digno y permanente en la zona, para gente como nosotros.” Las microempresas de los departamentos se organizaron en una entidad formal para realizar inversiones conjuntas con sus ahorros y nuevas capacidades derivadas de un trabajo estable. Las inversiones fueron muy variadas, desde pequeñas empresas de transporte rural (uno o dos ómnibus) a casas de alojamiento para viajeros, entre otros. Una vez al año celebraban la creación de la asociación departamental, con partidos de futbol, actuaciones de sus hijos, una pachamanca u otra comida típica y bailecito, por supuesto. Era común que alquilaran locales de clubes sociales de los departamentos, por todo un domingo. Así, estos especialistas de la conservación de caminos vecinales, campesinos anónimos hasta hace poco, disfrutaban de una infraestructura a la que antes no podían ingresar. |
De manera complementaria se organizó una red de Monitores Viales con estudiantes de las universidades provinciales, principalmente de ingeniería civil, pero no solamente con ellos sino también con sociólogos, antropólogos, economistas, entre otros que, trabajando con las Oficinas Zonales del programa, supervisaban que las tareas de mantenimiento de los caminos y la propia gestión de las micro empresas se realizaran adecuadamente. Se organizaban reuniones mensuales de todos los monitores de cada departamento, para compartir las experiencias vividas entre ellos, y los especialistas de cada zonal los difundían en todo el país, cuando el caso lo ameritaba. Es decir, un mecanismo de gestión del conocimiento.
Los caminos son necesarios, pero no suficientes para avanzar con el desarrollo rural, por ello, el programa tenía una línea de intervenciones complementarias, denominada Ventana para el Desarrollo Local. Un instrumento que permitió canalizar los presupuestos de las municipalidades y de organizaciones de productores y comerciantes a proyectos complementarios de los caminos rurales. Un mecanismo para asociarse con los factores dinámicos locales.
Estas intervenciones se han evaluado a través de grandes encuestas directas a los usuarios de los caminos vecinales y de herradura, en tres momentos de los 25 años transcurridos. Los resultados confirman la idea espontánea del efecto positivo de estas inversiones sobre el desarrollo, reduciendo los tiempos de viaje, los costos de mantenimiento de los vehículos, los tiempos de espera para cada viaje, la inversión adicional en los productos agropecuarios relacionados porque pueden llegar más fácilmente a los mercados, entre muchos otros beneficios.
El programa afronta ahora problemas de crecimiento y gestión descentralizada, pero está claro que es posible romper los círculos viciosos que mantienen la pobreza. El programa recibió premios del Banco Mundial, el BID y varias entidades nacionales. Es una muestra de que es posible combinar de manera adecuada la experiencia internacional, la política nacional y las capacidades regionales y locales en programas duraderos y transparentes. Los bancos internacionales de fomento del desarrollo continúan invirtiendo en esta clase de proyectos y el Programa de Caminos Rurales del Perú es una referencia permanente.
La vida en los andes es mejor con caminos permanentemente en buen estado y que “crecen” de acuerdo a las necesidades y la demanda, es decir, que cumplen con uno de los principios básicos del mundo caminero: el desarrollo vial continuo.
Fall 2021, Volume XXI, Number 1
Raúl Torres is an economist. He was the director of the Peruvian Program f Rural Roads from August 2001 until March 2007.
Raúl Torres es economista de profesión y fue director del Programa de Caminos Rurales desde agosto del 2001 hasta marzo del 2007.
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