The Mining Boom in Colombia (English version)

Blessing or Curse?

by | Jan 1, 2014

Photo courtesy of Contraloría De La República, Colombia

Photo courtesy of Contraloría De La República, Colombia

 

Back in the 1930s, the famed tango composer Carlos Gardel warned us in a lovely musical arrabal that “twenty years is nothing….” But in the area of mineral and mining, the tune is somewhat different. For more than twenty years, until the middle of the last decade, the cost of coal providing energy to much of the world hovered between $30 and $40 a ton; in the last few years, it’s risen to between $80 and $90, even reaching $200 at one point. Copper, the incomparable energy conductor without which electric motors would not be so popular, was already at $2,000 a ton, increasing to an average of $6,800 a ton, and finally recently reaching $10,000. Nickel—without which stainless steel could not be manufactured—went from less than $8,000 to more than $20,000 a ton, even reaching $50,000 in the first semester of 2007. We sometimes take nickel for granted; it’s all those jingly coins in our pockets. And gold itself, most often associated with jewelry but providing a safe and alternative capital investment, had soared from a traditional price of around $350 per Troy ounce to more than $1,700 at one point.

Both producing and consuming countries have interpreted the price bonanza and its effects in a multiplicity of ways. We would expect that the exporters of these desired commodities would be the beneficiaries of such high prices. Discussions on the challenges and opportunities of mining in Latin America took place at an international forum organized by the Universidad de los Andes in Bogotá (and sponsored in part by the David Rockefeller Center for Latin American Studies), which brought together participants from quite different disciplines and perspectives—including government officials, academics and the mining sector.

The conference provided me with an opportunity to present some ideas on mining in Colombia, formulated through a collective effort of a group of professionals convened by the Contraloría General de la República—the Colombian Comptroller General. Together with specialists from different fields, we were invited by this branch of government—a monitoring agency—to analyze the state of mining and propose solutions for the many challenges rising from the mining boom. Jorge Enrique Espitia, a specialist in public finances from the Comptroller’s Office, and I were assigned the task of estimating the state’s share of the income generated by the price bonanza. Month after month, we shared our reflections with our work team led by Luis Jorge Garay, an economist with ample national and international experience in public policy. The results of this group effort were published in a book entitled Minería en Colombia: derechos, políticas públicas y gobernanza (Contraloría General de la República, 2013).

Our opinions necessarily referred to the debate about mining that is raging in Latin America, as well as to the position of the Colombian authorities regarding that debate. At the same time the conference was taking place at the Universidad de los Andes, Cepal Executive Secretary Alicia Bárcena spoke to a Colombian business newspaper (Portafolio, March 24, 2013) about the profits of foreign businesses that invested in the hemisphere. She pointed out that, in keeping with the price rise of these products, their profits “went from an average of US$20,000 millons a decade ago to $113,000 millons in 2012.” She suggested that the region ought to put into effect “mechanisms and instruments to gain a share of these higher profits through taxes and royalties.” Then-Minister of Mines Federico Rengifo, in contrast to Cepal’s position, declared to the same newspaper that he would not consider an increase in the share paid by oil and mining companies to the state, saying that the government “had clearly declared that it did not wish to modify the royalties law” and that “it seems to us that our present regulatory framework is adequate to ensure competitiveness” (Portafolio, March 20, 2013).

In this context, our inquiries place us at the forefront of a dramatic situation: after several years of skyrocketing prices, enormous wealth has been created for companies that generate their profits through the extraction of resources from the state’s subsoil; at the same time water and other natural resources have become fragile, with grave sociocultural and environmental consequences, and residents in the mining regions continue to be mired in poverty. Infant mortality rates in these regions are statistically higher than the national average; the majority of the population does not have access to elementary health care or other basic services provided by the state. Criminality, measured by the number of violent deaths, is also totally out of control in these regions, quite a bit above the national average in a country with high rates for this type of crime.

We were still hoping that state income from the exploitation of its national patrimony would have helped to move us towards eradicating poverty, while mitigating the social and environmental costs that mining activity generates. But the figures we encountered in our investigation dampened our hopes. Thus a recent study by Chilean economist Jean Acquatella and colleagues, Rentas de recursos naturales no renovables en América Latina y el Caribe (Cepal, 2013), demonstrates a crude reality: recently, in the midst of the greatest surge in prices for Colombia’s mining products, the fiscal income generated through the exploitation of natural resources in Colombia only reached $2.30 per each hundred dollars of the Gross National Product (GNP). Among the countries included in the research project, we surpassed only Peru ($1.90 for each $100 of the GNP); we were considerably below Chile ($3.2), Mexico ($7.8) and Bolivia ($10.1).

Studying official figures, we then analyzed the taxes paid by the mining companies operating in Colombia. In the last few years, the nominal income tax rate has hovered between 30 and 35 percent of the profits. However, the mining companies have actually paid only about 10 percent of their income, an amount they calculate as net of operating costs. How is this possible? It’s not a matter of tax evasion; the law itself permits multiple discounts and deductions from the taxable base, especially short-term depreciation of investments, which covers the long time expectations. We also looked into royalties, the income that corresponds to the state as owner of the resource. The state receives a fixed percent of mineral exports from Colombia, discounting the costs of processing and shipping. These royalties are calculated exclusively with information provided by the companies, since the Colombian authorities have not yet developed a monitoring capacity. Moreover, the same state gave up its right years ago to participate directly in the mining business, in contrast to other countries such as Chile, which participates directly in the exploitation of copper—or even in contradiction to itself, as Colombia has a large state-owned oil company.

With effective royalties of 3.2 percent on the international price of gold, 9.5 percent on coal and less than 12 percent on nickel, this might seem to be a reasonable participation. It would indeed be valid given equally reasonable prices, as occurred in the first twenty years of this account. But allowing royalties to remain as a fixed percentage of the price (and considerably moderate at that) when prices are soaring makes no sense.

Contrasting what the state receives for royalties with income tax, we are surprised to see that during this price bonanza, for every US$100 of royalties paid by the companies to the state, they receive income tax deductions and discounts to the tune of $130. We therefore propose a deep revision to the tax system, using a proportional percentage rather than a fixed one. Thus, when prices are above the historical average on a long-term basis, the companies should pay a higher percentage of royalties to elevate state participation in the profits. When prices fall again, which will happen sooner rather than later, this percentage will return to moderate levels without affecting the competitiveness of the companies.

We’ve been talking to recently named Minister of Mines Amílkar Acosta, an expert on the theme of taxes and royalties, and we believe that the balance could indeed tip in favor of a position that is more favorable to the Colombian state.

La bonanza minera en Colombia ¿Bendición o maldición?

Por Guillermo Rudas

Fotos cortesía de Contraloría De La República, Colombia

 

Por allá en los años treinta, desde su atractivo arrabal, el famoso Carlos Gardel nos advertía que “veinte años no es nada”… Pero sobre los minerales, el asunto es a otro precio. Durante más de veinte años, hasta mediados de la década pasada, el carbón que suministra energía a buena parte de la población mundial, estuvo entre 30 y 40 dólares la tonelada; en los últimos años se cotizó entre 80 y 90 dólares, alcanzando hasta los doscientos dólares por tonelada. El cobre, ese insuperable conductor de energía sin el cual lo motores eléctricos no serían tan populares, estaba en alrededor de dos mil dólares por tonelada y subió, en promedio, a 6,800 dólares, para colocarse recientemente entre 8 y 10 mil dólares. El níquel, aquel mineral imprescindible para fabricar acero inoxidable y las consabidas moneditas (no de oro) que llevamos en el bolsillo, pasó de menos de 8 mil dólares a más de 20 mil dólares la tonelada, alcanzando incluso precios por encima de 50 mil dólares en el primer semestre de 2007. El oro, destinado a la joyería pero también refugio de capitales ante la incertidumbre de los mercados de inversión, de un histórico precio de alrededor de 350 dólares por onza troy, llegó a colocarse por encima de 1,700 dólares. Y claro está, el petróleo tampoco podía quedarse atrás: de alrededor de 20 dólares por barril, pasó a un promedio de 80 dólares en los últimos años, para alcanzar recientemente entre 100 y 120 dólares, con expectativas de seguir subiendo mientras no se resuelva la crisis en Siria.

Muchas son las interpretaciones de esta bonanza y de sus efectos tanto sobre los países productores como sobre los consumidores. En donde no esperaríamos mayores dudas es sobre quiénes deberían ser beneficiarios de tan elevados precios: los países exportadores de los codiciados commodities. Este fue uno de los aspectos discutidos recientemente en un foro internacional organizado por la Universidad de los Andes en Bogotá. Allí, desde distintos enfoques y disciplinas, se analizaron diversos retos y oportunidades de la minería en América Latina. Un privilegio haber tenido la oportunidad de intercambiar ideas, en un escenario académico, con funcionarios públicos y del sector productivo.

Tuve la fortuna de poder presentar en este foro algunas ideas sobre la minería en Colombia, surgidas del esfuerzo colectivo de un equipo de profesionales convocado por la Contraloría General de la República. Junto con especialistas en diversas disciplinas, fuimos invitados por este órgano de vigilancia y control para analizar el asunto y proponer alternativas a múltiples dilemas generados por el auge minero en el país. Con Jorge Enrique Espitia, especialista en finanzas públicas de dicha institución, nos correspondió revisar la participación del Estado en los ingresos generados por la bonanza de precios. Pudimos compartir, durante meses, nuestras reflexiones con un equipo de trabajo que opera bajo la dirección de Luis Jorge Garay, economista con amplia experiencia nacional e internacional en asuntos de política pública. Los resultados pueden ser consultados en el libro Minería en Colombia: derechos, políticas públicas y gobernanza (Contraloría General de la República, 2013).

Para presentar nuestras opiniones, no podíamos menos que hacer referencia al debate que se está dando en América Latina, así como a la posición de las autoridades colombianas al respecto. Por los días del foro, la Secretaria Ejecutiva de la Cepal, Alicia Bárcena, en declaraciones a un diario económico colombiano (Portafolio, 24.03.2013) se refiere a las ganancias de las empresas que traen inversión extranjera a estos países. Señala que, consistente con la elevación del precio de los productos, sus utilidades “pasaron de una media de 20,000 millones de dólares hace casi una década a 113,000 millones en el 2012”; y llama la atención sobre la posibilidad de que la región ponga en marcha “mecanismos e instrumentos para apropiarse de una parte de esas ganancias de productividad a través de tributos y regalías”. Simultáneamente, Federico Rengifo, en ese entonces Ministro de Minas de Colombia, en contraste con el criterio emitido por la Cepal declara al mismo medio que se descarta un incremento de las tarifas que pagan las empresas petroleras y mineras al Estado, señalando que el Gobierno “ha dicho claramente que no quisiera modificar la ley de regalías” y que “nos parece que lo que tenemos como marco regulatorio es adecuado para la competitividad” (Portafolio, 20.03.2013).

En este contexto, nuestras indagaciones nos ubican frente a una situación dramática: después de varios años de precios por las nubes, que generan enorme riqueza a las empresas por la extracción de recursos del subsuelo del Estado, en un escenario de gran fragilidad del agua y de los demás recursos naturales, con graves efectos socioculturales y ambientales, la gente que vive en las zonas de explotación sigue sumida en la pobreza. Sus tasas de mortalidad infantil son estadísticamente superiores al promedio nacional; la mayoría de la población no cuenta con servicios básicos que debería prestar el Estado y no tiene acceso a elementales servicios de salud pública. Como si fuera poco, la criminalidad, medida en el número de muertes violentas, está totalmente desbordada, muy por encima del promedio en un país que ya tiene índices desbocados para este tipo de delitos.

Nos quedaba una última esperanza: que los ingresos del Estado por la explotación de su patrimonio natural nos permitiera marchar por una senda de erradicación de la pobreza, incorporando los costos sociales y ambientales que esta actividad genera. Pero las cifras encontradas nos bajaron de la nube. En primer lugar, un reciente estudio de Jean Acquatella y sus colaboradores sobre Rentas de recursos naturales no renovables en América Latina y el Caribe (Cepal, 2013) nos muestra la cruda realidad: en los últimos años, en pleno auge de precios de los productos mineros que ocupan un lugar mayoritario en la economía nacional, los ingresos fiscales generados por la explotación de recursos primarios en Colombia ascienden a sólo 2.3 dólares por cada cien dólares del producto interno bruto (PIB). Dentro de los países reportados, sólo sobrepasamos a Perú (1.9 dólares por cada 100 dólares del PIB) y estamos muy por debajo de Chile (3.2), México (7.8) y Bolivia (10.1).

Indagando las cifras oficiales, analizamos entonces el impuesto a la renta pagado por las empresas mineras que operan en Colombia. En los últimos años, la tasa nominal de este impuesto ha estado entre 30 y 35 por ciento sobre utilidades. Pero las empresas mineras, en los últimos años, han venido pagando únicamente alrededor de un diez por ciento sobre sus ingresos, netos de costos operativos. ¿Cómo es esto posible? No se requiere evadir impuestos: la misma ley permite múltiples descuentos y deducciones de la base gravable, destacándose la depreciación a corto plazo de sus inversiones, que son de largo aliento. Revisamos también las regalías, esos ingresos que corresponden al Estado como propietario del recurso. Por los minerales exportados desde Colombia, el Estado recibe un porcentaje fijo sobre ventas, descontando los costos de procesamiento y embarque. Todo esto calculado con información exclusiva de las empresas, ya que las autoridades no han desarrollado capacidad de vigilancia. Además, el mismo Estado renunció hace años a participar directamente en el negocio, en contraste con otros países como Chile, que participa directamente en la explotación del cobre; o como Colombia misma, que tiene una gran empresa petrolera de propiedad estatal.

Con regalías efectivas del 3.2 por ciento sobre el precio internacional del oro, del 9.5 por ciento para el carbón y de menos del 12 por ciento por el níquel, se podría pensar que esta es una participación razonable. Tal vez esto sería válido con precios igualmente razonables, como los de los primeros veinte años de nuestro relato. Pero que las regalías sigan siendo un porcentaje fijo sobre el precio, y además muy moderado, cuando se disparan extraordinariamente las ganancias, no tiene explicación lógica.

Contrastando los ingresos del Estado, por regalías, con el impuesto a la renta, nos llevamos una sorpresa: durante esta bonanza de precios, por cada 100 dólares de regalías que pagan las empresas, el Estado está otorgándoles descuentos y deducciones al impuesto sobre la renta del orden de 130 dólares. Proponemos entonces una revisión de fondo al sistema de liquidación de impuestos. Sugerimos, además, que las regalías se pueden seguir cobrando en proporción al precio final, pero no aplicando un porcentaje fijo sino creciente: a medida que los precios estén por encima de una media histórica, de largo plazo, se debe incrementar el porcentaje a pagar, para elevar la participación del Estado en las ganancias. Así, cuando los precios vuelvan a caer, cosa que sucederá más temprano que tarde, este porcentaje puede regresar a niveles moderados, sin afectar la competitividad de las empresas.

Según conversaciones que hemos sostenido con Amílkar Acosta, gran conocedor del tema y quien fuera recientemente nombrado Ministro de Minas, creemos que ahora la balanza puede inclinarse hacia una posición más favorable para el país.

Winter 2014Volume XIII, Number 2

Guillermo Rudas, MSc in Environmental and Resource Economics from the University of London, has been an economics professor at the Universidad Javeriana in Bogotá for more than 30 years. He is now a consultant on current topics, such as the one dealt with in this article, advising entities such as the Comptroller’s Office. All this, of course, without giving up his academic career.

Guillermo Rudas tiene un MSc in Environmental and Resource Economics de University of London. Después de más de treinta años como profesor de economía en la Universidad Javeriana de Bogotá, se dedica actualmente a opinar sobre temas de actualidad, tales como el tratado en estas líneas, apoyando a entidades como la Contraloría General de la República. Claro está, sin abandonar su cátedra académica.

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