The Role of Government

LIS Market Initiatives and the Public Sector

by | Oct 15, 2006

In current discussions of market initiatives oriented towards low-income populations around the world, the government is often like the empty chair around a table. We all know its occupant exists, but choose to ignore its existence. To some extent, this is understandable. It is precisely the failure of many governments to alleviate extreme poverty that creates the urgent need for alternatives. Yet, the government will make its presence felt whether we like it or not. Market initiatives for low-income sectors ignore the government at their own peril.

The role of governments in market initiatives can range from active opposition to active collaboration. Therefore, participants in such initiatives must secure at least the government’s neutrality. Let us consider each role in turn.

THE GOVERNMENT AS OPPONENT.

The targeting of the poor by the private sector is fraught with issues that can bring companies into conflict with the authorities. One major source of potential conflict involves concern for the vulnerability of the poor in regards to the private sector, especially multinational corporations. A second source has to do with the contrast between political logic and business logic.

There is no question that the role of market forces and multinational corporations in the economic development of Latin America continues to be contested terrain. Many Latin Americans are disappointed and even angry with market-oriented reforms, at least in some countries. Opponents of market forces in Latin America, like opponents of globalization in Europe and North America, argue that markets and corporations exploit the poor rather than help them. When market forces are let loose, according to proponents of this view, global corporations can wield superior technological, financial and marketing resources to push expensive yet unnecessary products on the poor, at the same time creating a global pool of cheap labor by fostering competition among workers around the world. Businesses that seek to reach the poor may find themselves attacked by governments acting under pressure from opponents of markets and private enterprise.

Water supply is a clear example of an area in which private sector control has been challenged. The fact that water is an essential element for human well-being is used to argue that piped water should be supplied free of charge, which in practice means that it should be paid for indirectly by taxpayers rather than by users. One of the best-known and most controversial cases is that of Aguas del Illimani in Bolivia. In 1997, this subsidiary of French multinational Suez was awarded a 30-year concession to provide water to the residents of La Paz and its poor suburb of El Alto. Community organizations in El Alto demanded and obtained, after violent protests, the termination of the concession contract by the Bolivian government in 2005. The conflict stemmed from the company’s high prices , which left many families unable to obtain service. However, the controversy also had an ideological component. Protesters demanded that water be provided free of charge and rejected private ownership of utilities, threatening that the area’s electricity distributor, Electropaz, owned by Spanish multinational Iberdrola, “would be next” to be expelled, as Alana Libow wrote in World Indigenous News.

In many Latin American countries, the political logic of clientelism is still pervasive, creating or increasing political risk for business firms. Clientelistic practices arise when voters “trade” their votes for private or local benefits. These voters decline to vote for party platforms promising improvements for broad segments of the population. Instead, the voters prefer to trust politicians or parties that can deliver handouts, have the neighborhood’s streets paved, or get a government job for a relative. In Latin America, as elsewhere, it is the poor who are typically most responsive to clientelism. For people who struggle everyday to survive, the value of a pair of shoes or a few pounds of rice may exceed the value of general promises of job creation and economic growth whose impact on the poor is quite uncertain. It may also be that for those with a low level of education, the promise of bricks and concrete to replace a cardboard house in the shantytown is far easier to grasp than talk about cutting the foreign debt or national sovereignty.

The effects of clientelism for companies targeting the poor are serious. First, their efforts may fail simply because the government is willing to supply the products at a lower price or even for free. Soluz Dominicana, which rented and sold solar panels to families lacking access to the electricity grid in the Dominican Republic’s rural areas, saw its business undermined by giveaways of free solar panels by the government during the last presidential election campaign in 2004. Water and energy—basic needs that have often been supplied by state-owned companies—are among the most common currencies for clientelistic exchanges. However, vote-buying giveaways are by no means limited to these items. Reports of giveaways include anything to which the poor attach a high value—food, medicine, jobs, construction materials, clothing and even motorcycles!

Second, companies may attract the hostility of politicians for undermining party electoral bases. Seven years after privatization, electricity supply in the Dominican Republic is expensive and erratic. A major reason is the unwillingness of past and current Dominican governments to make people pay for electricity, including residents and businesses in low-income communities around the major cities, where electricity is in most cases not even metered. Political parties actively seek votes in these communities, leading to high levels of political mobilization and even violent protest over issues that affect the residents. Not surprisingly, distribution companies often prefer to either negotiate government subsidies or simply tack on the charges to higher-income consumers, rather than try to charge low-income residents directly for the electricity supplied to their communities. Unfortunately, rising oil prices and a depreciating currency can rapidly deplete government financial resources, leading to blackouts as utilities run out of money to pay for fuel.

In sum, government opposition is both common and damaging for pro-poor initiatives. Companies may have no choice but to convince and earn the trust of the population and the politicians as part of any effort to reach the poor, in order to subdue ideological hostility and clientelism.

THE GOVERNMENT AS FACILITATOR.

Government’s facilitating role is perhaps the most obvious one, often as much through absence as through presence. Governmental institutions underpin the development of markets, from the provision of basic security—which ensures that the gains from market transactions are not appropriated by violent means, or destroyed by violence—to the adjudication of disputes and the enforcement of common “rules of the game” for economic exchange. Developing countries typically suffer from the absence or deficiency of such institutions. In the slums of many Latin American cities like Rio de Janeiro, the government is effectively absent. There is no property register to grant legal rights to slum residents over the investments they make in their houses; rough justice is meted out by drug gangs because the police do not dare patrol the slums.

As a result, a major component of the efforts of business targeting low-income populations lies precisely in overcoming governmental limitations. To work in Latin America’s slums, electric utilities often have to seek permission from local gangs rather than from municipal authorities. In the absence of a well-developed financial system, Mexican cement giant Cemex works with Mexican immigrants in the United States to enable their relatives in Mexico to use U.S. remittances to finance the purchase of construction materials.

Yet the fact that governments in Latin America are often so deficient does not mean that business should simply write off the government. First, the capacity of governments varies widely across countries, and even across areas within a country and among government agencies. Companies can seek opportunities where sufficient government capacity is present to make private initiative viable. Since its privatization in 1997, the electric utility of the Brazilian state of Bahia, COELBA, has successfully harnessed resources from a variety of Brazilian government agencies and programs to reach poor communities in the capital city of Salvador. For example, it uses the funds from a federally-mandated energy efficiency surcharge on electricity rates to help its poorest customers install more efficient appliances and lightbulbs, thereby reducing their electricity consumption and, in turn, their electricity bills. In contrast, other utilities in Brazil use the funds to finance energy efficiency programs without a focus on the poor.

In addition, business firms can pressure and help governments to do a better job. They often have the contacts with government officials or the visibility to put pressure on governments to fulfill their obligations. In Buenos Aires, privatized electricity distribution companies faced the unwillingness of local, provincial, and federal authorities to do anything about electricity supply for the poor. When the companies began to curtail supply to illegal and non-paying users, public pressure got the authorities to agree with the utilities on a successful plan to help poor communities obtain legal and affordable access to electricity.

THE GOVERNMENT AS PARTNER.

A proactive stance by business towards government can, in fact, yield additional fruits. The government can be engaged as a partner or collaborator in the efforts to reach low-income populations. In addition to the facilitation of market exchange, the government can bring other resources to bear, from public funds to expertise or even credibility. AAA, a privately-owned water utility on Colombia’s Atlantic coast, makes good use of this strategy. In an area notorious for both poverty and corrupt politics, AAA enhances the credibility of its efforts by working with one well-regarded federal agency, the Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). SSPD ensures the compliance of utilities with government regulations, by handling consumer complaints. Its fairness and dedication to dealing with these complaints and discharging its function have earned it the respect of both companies and consumers. AAA does not hesitate to invite SSPD staff as impartial witnesses to hearings in the poor communities in which it works. The presence of SSPD makes AAA’s commitments all the more credible among local residents, as they know that the company faces penalties from SSPD if it fails to honor its promises.

In fact, governments around the world are increasingly turning to public-private partnerships for the provision of basic infrastructure as they grapple with growing demands on limited public resources. This means that private companies are likely to find a positive disposition in many governmental agencies. To harness the potential of governmental partnerships, companies need to gain intelligence about potential allies in government agencies at all levels and departments. They need to understand the motivations and constraints of government officials in order to hammer out viable relationships. For example, attempts to offer products to the poor at lower prices may require approval from competition authorities or regulators, as a multinational telecommunications company found when trying to make telephone service more affordable for the poor. Companies thus need to convince these officials that the pricing schemes have great poverty alleviation potential and are in the public interest. Moreover, they need to structure their initiatives in ways that do not conflict with existing laws.

To conclude, there are several good reasons to pay attention to the actions of Latin American governments when it comes to market initiatives for the poor. Governments can pose formidable obstacles that need to be addressed before any initiatives can succeed, but they can also make markets at the base of the pyramid more attractive by facilitating market exchange, and even become valuable partners for companies and other organizations engaged in these initiatives. Companies, NGOs and other actors wishing to extend the reach of markets to the poor cannot afford to neglect governments.

The Role of Government

LIS Market Initiatives and the Public Sector

Por Carlos Rufín

Cuando se habla sobre las ideas para que las fuerzas del mercado ayuden a aliviar la pobreza en el mundo, a menudo da la impresión de que a los gobiernos se les trata como a la silla vacía en una sala de reuniones. Sabemos que la silla tiene un ocupante, pero preferimos olvidarnos de que existe. Hasta cierto punto, no es difícil entender esta actitud. Después de todo, si hay necesidad de encontrar respuestas urgentes al problema de la pobreza mundial es justamente a causa de la incapacidad de muchos gobiernos para combatir este fenómeno. Aún así, la realidad es que los gobiernos no se van a quedar cruzados de brazos, tanto si nos gusta como si no. Las iniciativas para usar las fuerzas de mercado en pro del combate a la pobreza se arriesgan al fracaso si dejan de lado a los gobiernos.

El papel de los gobiernos en estas iniciativas puede ir desde la franca oposición a la colaboración activa. Ello implica que los promotores de estas iniciativas deben asegurarse de que el gobierno adopte, como mínimo, una actitud neutral. Veamos las posibles posturas del gobierno y su impacto.

EL GOBIERNO COMO OPONENTE.

Cuando el sector privado se acera a los pobres, las posibilidades de confrontación con el gobierno son múltiples. Una de ellas es la preocupación por la vulnerabilidad de los pobres frente a la empresa privada, sobre todo cuando se trata de empresas multinacionales. Otra posibilidad tiene su origen en la disparidad entre la lógica política y la lógica empresarial.

Nadie puede dudar de que el papel de los mercados y las empresas multinacionales en el desarrollo económico de América Latina sigue siendo objeto de fuertes controversias. En la región, mucha gente está decepcionada, si no furiosa, con el resultado de las reformas en pro del mercado de reciente memoria. Los que se oponen a las fuerzas del mercado, al igual que los que protestan ante la globalización en Europa y Norteamérica, nos dicen que los mercados y las empresas explotan a los pobres en vez de ayudarlos. Desde esta perspectiva, dar rienda suelta a las fuerzas del mercado permite a las empresas de alcance global valerse de su superioridad tecnológica, financiera y comercial para llenar a los pobres de productos caros e innecesarios, al mismo tiempo que crean un una fuerza de trabajo barata a nivel mundial al promover la competencia entre los trabajadores alrededor del mundo. Las empresas que intentan acercarse a los pobres pueden verse atacadas por gobiernos que actúan bajo la presión de los que están en contra de los mercados y la empresa privada.

El suministro de agua potable es un buen ejemplo de un sector en el que el control de la empresa privada ha sido objeto de fuerte oposición. Al ser el agua un elemento básico para la vida, se pretende que sea suministrada gratuitamente, lo que en la práctica supone que el suministro sea pagado indirectamente por el contribuyente y no por el usuario. Uno de los casos más conocidos y discutidos es el de Aguas del Illimani en Bolivia. En 1997, una filial de la multinacional francesa Suez ganó un contrato de concesión por 30 años para el suministro de agua a los habitantes de La Paz y su suburbio de El Alto, una comunidad pobre. Las organizaciones comunitarias de El Alto exigieron, y obtuvieron, tras violentas protestas, la rescisión del contrato de concesión por parte del gobierno boliviano en 2005. El conflicto tuvo su origen en los altos precios cobrados por la concesionaria, que dejaron a muchas familias sin posibilidad de acceder al servicio. No obstante, el conflicto tuvo también un componente ideológico. Las protestas exigían que el agua fuera suministrada gratuitamente y rechazaban la propiedad privada de los servicios públicos, llegando a amenazar a la distribuidora local de electricidad, la empresa Electropaz, filial de la multinacional española Iberdrola, que “sería la siguiente” en ser expulsada, según Alana Libow en la publicación World Indigenous News.

En muchos países latinoamericanos, la lógica política del clientelismo sigue teniendo gran peso, lo que crea o aumenta el riesgo político para las empresas. Las prácticas clientelistas surgen cuando los ciudadanos con derecho al voto “venden” sus votos a cambio de regalos personales o ayudas para la comunidad. Este tipo de votante prefiere no votar por partidos con programas que prometen mejorar la condición de amplios segmentos de la población. Su preferencia se dirige, por el contrario, a los partidos o a los políticos que consiguen una ayuda personal, asfaltan las calles de la vecindad, o le dan un empleo a un pariente del votante. Como en otros lugares, en América Latina son los pobres los que normalmente responden más favorablemente al clientelismo. Para quien el diario quehacer es una lucha por la supervivencia, el valor de un par de zapatos o un kilo de arroz puede fácilmente exceder el valor de vagas promesas de creación de empleo y crecimiento económico, cuyo beneficio para los pobres es bastante incierto. Además, cuando se posee un nivel de educación limitado, es posible que la promesa de unos ladrillos y cemento para sustituir a la chabola de cartón sea mucho más fácil de entender que mensajes sobre la reducción de la deuda externa o sobre la soberanía nacional.

El impacto del clientelismo sobre las empresas que quieren acercarse a los pobres puede ser serio. En primer lugar, los esfuerzos de estas empresas pueden fallar sencillamente porque el gobierno decide ofrecer los mismos productos a un precio mucho más bajo o incluso gratis. Soluz Dominicana, una empresa que alquila y vende paneles solares a familias sin acceso a la red eléctrica en zonas rurales de la República Dominicana, vio su negocio afectado por las entregas gratuitas de paneles solares por parte del gobierno anterior durante la más reciente campaña presidencial en el país, en 2004. El agua potable y la energía—necesidades básicas que a menudo han sido suministradas por empresas estatales—están entre las “monedas de cambio” más comunes cuando se trata de intercambios clientelistas. Sin embargo, los “regalos” para la compra de votos no se limitan en absoluto a estos servicios. La lista de dádivas reportadas incluye todo lo que tiene un alto valor para los pobres: comida, medicinas, empleos, material de construcción, ropa, e incluso motocicletas.

En segundo lugar, las empresas pueden generar hostilidad de parte de los políticos por debilitar las bases electorales de estos últimos. Siete años después de la privatización, el suministro de electricidad en la República Dominicana es caro e inestable. Una de las causas principales de esta situación es la falta de voluntad de los gobiernos del país para hacer que la población pague por su consumo de electricidad, como es el caso de los habitantes y negocios de las diversas comunidades de bajos ingresos en la periferia de las ciudades principales, en las que en muchos casos ni siquiera se mide el consumo individual de electricidad. Los partidos políticos tienen en estas comunidades importantes bases electorales. La fuerte competencia partidaria genera un alto nivel de movilización política, que llegan incluso a las protestas violentas sobre las cuestiones que afectan a sus habitantes. No debe sorprender, pues, que las distribuidoras de electricidad prefieran negociar con el gobierno un subsidio para el suministro de electricidad a estas comunidades, financiado con cargo al gobierno y a otros usuarios, a intentar el cobro directo a sus habitantes. Desafortunadamente, el aumento de los precios del petróleo y la depreciación de la moneda nacional pueden agotar los recursos del gobierno muy rápidamente, lo que lleva a largos y frecuentes apagones cuando a las empresas se les acaba el dinero para pagar el combustible necesario para general electricidad.

En resumen, la oposición del gobierno es algo frecuente y perjudicial para las iniciativas en pro de los pobres. A las empresas, ello no les deja más remedio que convencer y ganarse la confianza de la población y de los políticos como parte de cualquier intento de acercarse a los pobres, con el fin de disminuir la hostilidad ideológica y el clientelismo.

EL GOBIERNO COMO FACILITADOR.

El papel facilitador del gobierno es quizá el más obvio, aunque a menudo sea por omisión más que por la participación activa del gobierno. Las instituciones gubernamentales son el fundamento del desarrollo de los mercados, desde la garantía de la seguridad física—que permite que las ganancias de las transacciones mercantiles no sean violentadas o destruidas—hasta la adjudicación de diferencias y el cumplimiento de “reglas del juego” comunes para el intercambio económico. Los países en desarrollo suelen padecer la ausencia o deficiencia de tales instituciones. En las comunidades informales de muchas urbes latinoamericanas, como Rio de Janeiro, el gobierno no tiene presencia de hecho. No hay registro de la propiedad para otorgar derechos legales a sus habitantes sobre las inversiones que hacen en sus viviendas y negocios, y la justicia es impartida sumariamente por las mafias del narcotráfico en ausencia de la policía, que no se atreve a patrullar estas áreas de forma habitual.

Por tanto, un elemento esencial de cualquier iniciativa empresarial orientada a la población de bajos ingresos debe ser la superación de las limitaciones de origen gubernamental. Para poder actuar en las barriadas informales de América Latina, las empresas eléctricas a menudo tienen que pedir permiso a los grupos criminales que allí operan en vez de pedirlo a las autoridades municipales. A falta de un sistema financiero plenamente desarrollado, la multinacional del cemento mejicana Cemex colabora con los emigrantes mejicanos en Estados Unidos para que sus parientes en México puedan utilizar las remesas de dinero que reciben para financiar la compra de material de construcción.

A pesar de todo, las deficiencias de los gobiernos latinoamericanos no deben ser excusa para que la empresa privada deje de contar con ellos. En primer lugar, la capacidad de los gobiernos varía enormemente de un país a otro, entre las diferentes áreas de un mismo país, y de una agencia gubernamental a otra. Las empresas pueden buscar oportunidades donde haya suficiente capacidad gubernamental para viabilizar la iniciativa privada. Desde su privatización en 1997, la empresa eléctrica del estado brasileño de Bahía, COELBA, ha sabido conjuntar los recursos ofrecidos por diversas agencias y programas gubernamentales, con respecto a los proyectos de la empresa en las barriadas de la ciudad de Salvador. Un ejemplo es el uso de fondos del recargo sobre las tarifas de electricidad, que el gobierno federal obliga a invertir en programas de eficiencia energética, para ayudar a los usuarios más pobres a instalar lámparas y electrodomésticos más eficientes, lo que reduce su consumo y por tanto sus gastos en electricidad, al contrario de otras empresas en Brasil, cuyos programas de eficiencia carecen de enfoque social.

Las empresas pueden también exigir y ayudar a los gobiernos a mejorar su actuación. Las empresas poseen en muchos casos contactos con funcionarios del gobierno, o una presencia pública que les permite presionar a los gobiernos a cumplir sus obligaciones. En Buenos Aires, cuando las empresas de electricidad se encontraron tras su privatización con el desinterés de las autoridades locales, provinciales, y federales para regularizar el suministro de electricidad a las familias pobres. Cuando las empresas comenzaron a cortar el suministro a los usuarios que no pagaban o que se proveían ilegalmente, la presión ciudadana hizo que las autoridades negociaran con las empresas un acuerdo, que resultó muy exitoso, para ayudar a las comunidades informales a obtener acceso legal y asequible a la energía eléctrica.

EL GOBIERNO COMO SOCIO.

Una actitud positiva de la empresa hacia el gobierno puede, de hecho, rendir aún más. La relación con el gobierno puede llevarse a la colaboración con el fin de llegar a los pobres. Además de facilitar las transacciones comerciales, el gobierno puede aportar otros recursos, desde fondos públicos hasta capacidad técnica o incluso credibilidad. La empresa privada de aguas AAA, de la costa atlántica de Colombia, ha sabido desarrollar bien esta estrategia. En una zona de notoria pobreza y corrupción política, la AAA añade credibilidad a sus iniciativas mediante la colaboración con una agencia del gobierno federal que goza de alta reputación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios o SSPD. La SSPD se encarga de asegurar que las empresas de servicios públicos cumplan con la normativa aplicable, y procesa las quejas de los consumidores hacia estas empresas. Su imparcialidad y dedicación para dar respuesta a las quejas y cumplir su función le han ganado el respeto tanto de los usuarios como de las empresas. La AAA no duda en invitar al personal de la SSPD para que sean testigos imparciales de las actividades de la empresa en las comunidades en las que actúa la AAA. La presencia de la SSPD aumenta la credibilidad de los compromisos anunciados por la empresa entre los miembros de estas comunidades, que se pueden cerciorar así del riesgo que corre la empresa de ser penalizada si no cumple sus compromisos.

De hecho, un número creciente de gobiernos alrededor del mundo está desarrollando sociedades público-privadas para el desarrollo de infraestructuras básicas, como respuesta a las demandas crecientes sobre recursos públicos limitados. Ello quiere decir que las empresas privadas van a encontrar cada vez más una actitud favorable de parte de los gobiernos. Para aprovechar el potencial de este tipo de colaboración, las empresas tienen que buscar aliados potenciales entre os departamentos y agencias gubernamentales a todos los niveles. Es preciso entender las motivaciones y restricciones de os funcionarios públicos a la hora de forjar relaciones exitosas. Por ejemplo, para brindar precios más bajos a los pobres, puede ser necesario el permiso de los reguladores o de los tribunales de la competencia, como descubrió una empresa de telecomunicaciones cuando quiso hacer el servicio telefónico más asequible para los pobres. Por tanto, las empresas tienen que convencer a los funcionarios de estas agencias que las políticas de precios de las empresas son de interés público gracias a su potencial para combatir la pobreza. Y hay que estructurar las iniciativas evitando el incumplimiento de la legislación corriente.

En conclusión, hay varias razones de peso para no olvidarse de la actividad de los gobiernos latinoamericanos al poner en marcha iniciativas orientadas a los pobres. Los gobiernos no sólo pueden crear obstáculos tremendos que deben ser superados para que estas iniciativas puedan tener éxito. Pueden también hacer los mercados en la base de la pirámide más atractivos al facilitar las transacciones comerciales, e incluso convertirse en importantes socios para las empresas y otras organizaciones involucradas en estas iniciativas. Las empresas, organizaciones no gubernamentales, y otras entidades interesadas en hacer llegar los beneficios del mercado a los pobres no pueden permitirse el lujo de dejar de lado a los gobiernos.

Fall 2006Volume VI, Number 1
Carlos Rufín is Assistant Professor of Management and Faculty Director of the Institute of Latin American Business at Babson College. He received his Ph.D. from Harvard University. His current research explores the strategies of multinational companies for managing political risk and addressing the needs of the poor in developing countries.

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